毛濤：碳中和視角下英國低碳發(fā)展實踐研究

作者簡介：毛濤，法學博士，經(jīng)濟學博士后，工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟技術(shù)合作中心國際合作處處長、研究員。

摘要：碳中和是世界各國應(yīng)對氣候變化的共同目標。英國在全球范圍內(nèi)率先實現(xiàn)碳達峰，并向著碳中和目標邁進。與英國相同，我國同樣設(shè)立了碳中和目標，計劃用全球最短的時間實現(xiàn)從碳達峰到碳中和，完成全球最高碳排放強度的降幅。英國作為先行者，在低碳發(fā)展方面積累了豐富的經(jīng)驗，對英國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、碳減排目標、能源生產(chǎn)和消費、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、行政管制、市場管制、公眾參與等進行研究，可以為我國低碳發(fā)展實踐提供有益參考。

關(guān)鍵詞：碳達峰；碳中和；碳市場；綠色供應(yīng)鏈；碳稅

碳中和已經(jīng)成為全球發(fā)展趨勢。截至2021年底，全球已經(jīng)有130多個國家和地區(qū)提出碳中和目標。1973年，英國率先在全球?qū)崿F(xiàn)碳達峰，并在向著2050年碳中和而努力。2020年，國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和（以下簡稱“雙碳”目標）?！半p碳”目標提出后，我國進行了一系列強有力的改革，經(jīng)濟社會低碳轉(zhuǎn)型步伐明顯加快。他山之石，可以攻玉。對中英低碳發(fā)展實踐進行比較研究，可以為我國碳達峰碳中和實踐提供有益參考。

一、英國經(jīng)濟社會發(fā)展和碳排放現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展

從人口數(shù)量看，2020年全球的人口總數(shù)是76億，英國人口為6700萬，約占全球的0.88%。從經(jīng)濟總量看，英國是全球第六大經(jīng)濟體，2020年英國GDP約為2.71萬億美元，人均GDP約為4.03萬美元。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2020年英國一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為0.6%、16.9%和72.8%。從城鎮(zhèn)化率看，英國為87%，遠高于2020年全球平均城鎮(zhèn)化率55.3%，。

（二）碳排放和碳目標

從碳排放量看，國際能源署（IEA）數(shù)據(jù)顯示，2019年全球的碳排放量約為336.22億噸。同年，英國碳排放量約為3.42億噸，約占全球的1%，人均二氧化碳排放量約5.2噸。從碳達峰時間看，英國在1973年已經(jīng)實現(xiàn)碳達峰，峰值為6.88億噸碳排放量。從碳中和時間看，英國設(shè)定的時間是2050年，從碳達峰到碳中和計劃花費77年。

（三）經(jīng)濟社會發(fā)展與碳減排的關(guān)系

1990—2019年，英國經(jīng)濟增長了1.71倍，而碳排放比1990年的水平下降了37.71%，經(jīng)濟發(fā)展與碳排放已經(jīng)脫鉤。英國經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，早已實現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，人均GDP位于世界前列，屬于高度發(fā)達的國家，碳達峰是在實現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程后的自然達峰，而且從碳達峰到碳中和的過渡期較長，碳中和目標的實現(xiàn)對于經(jīng)濟社會發(fā)展的影響不大。

二、碳中和背景下英國低碳實踐

（一）能源生產(chǎn)和能源消費

英國能源生產(chǎn)量和消費量都不大。英國的能源產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻不大，其最高峰是1982年，貢獻率為10.4%；近些年，能源產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的貢獻繼續(xù)下降，2019年僅為2.5%。從主要燃料的生產(chǎn)看，1990年英國能源生產(chǎn)量為2.2億噸石油當量（折合3.1億噸標準煤），2000年增長至2.9億噸石油當量（折合4.1億噸標準煤），在經(jīng)歷短暫的上升后呈下降趨勢，2010年降至1.6億噸石油當量（折合2.3億噸標準煤），2018年和2019年基本維持在1.3億噸石油當量（折合1.9億噸標準煤），從1990年到2019年降幅超過40%。從本土能源消費量看，1990年英國的能源消費量約為2.1億噸石油當量（折合3.0億噸標準煤），2000年為2.3億噸石油當量（折合3.3億噸標準煤），2018年和2019年基本維持在1.9億噸石油當量（折合2.7億噸標準煤），能源消費總體上呈現(xiàn)下降趨勢。 

從能源消費結(jié)構(gòu)看，1990年英國煤炭、天然氣和石油三種化石燃料的使用占比為91.4%，2018年下降至79.4%；而生物質(zhì)和垃圾焚燒、一次電力（核電）等可再生能源的使用量則從1990年的8.6%增長至2018年的20.6%。其中，在化石能源消費中，降速最快的是煤炭，從1990年31.3%下降至2018年的4.4%；在清潔能源中比重上漲最快的是生物質(zhì)和垃圾焚燒，從1990年的0.33%增長至2018年的9.04%。從能源消費領(lǐng)域看，2018年除去能源轉(zhuǎn)化和配送損失以及能源產(chǎn)業(yè)消耗的能源外，終端用能約為1.4億噸石油當量（2.0億噸標準煤），其中工業(yè)、家庭、交通和服務(wù)業(yè)的能源消費占比分別約為15.91%、27.96%、39.94%和15.14%。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

十八世紀六十年代，英國引領(lǐng)了第一次工業(yè)革命，并長期保持著全球第一制造大國地位，直到十九紀末被美國所取代。隨后，又被中國、日本、德國、韓國、印度、意大利、法國超越，當前英國的制造業(yè)規(guī)模位居全球第九。世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990年英國制造業(yè)增加值占GDP的比重為16.67%，2020年降至9.50%。在英國工業(yè)化進程中，一度出現(xiàn)過嚴重的環(huán)境問題，比如倫敦光化學煙霧事件和泰晤士河污染等問題。這些環(huán)境問題的出現(xiàn)，與當時英國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的狀況密切相關(guān)。20世紀60年代英國開始進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在保留必要的采礦、冶金、化工、建筑、輕紡、造紙、印刷等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，大力發(fā)展電子、汽車、制藥、航空航天、清潔技術(shù)、環(huán)保與可再生能源、新材料、信息通信等產(chǎn)業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，英國推動了部分低附加值傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的有序退出，并確保了汽車、航空、生物制藥等高附加行業(yè)的快速發(fā)展，既減少了工業(yè)發(fā)展對于生態(tài)環(huán)境的負面影響，也使其制造業(yè)長期處于全球領(lǐng)先地位。

（三）制度建設(shè)

英國高度重視與碳中和相關(guān)的法律政策制定，形成了完善的制度體系，為實現(xiàn)碳中和戰(zhàn)略提供了有利的制度保障。2002年，出臺的《可再生能源義務(wù)法令》，明確要求電力供應(yīng)商應(yīng)提供一定比例的可再生能源，對于電力系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型起到積極促進作用。2008年，出臺了全球首部應(yīng)對氣候變化的專門立法《氣候變化法案》，對碳減排目標和預算體系、氣候變化委員會、碳排放交易、氣候變化影響和適應(yīng)等進行了規(guī)定，為應(yīng)對氣候變化提供了必要的法律保障。2009年，發(fā)布《低碳轉(zhuǎn)型計劃》，同時配套出臺了《低碳工業(yè)戰(zhàn)略》《可再生能源戰(zhàn)略》和《低碳交通計劃》，形成了向低碳社會轉(zhuǎn)型的制度框架。2010 年，出臺的《國家可再生能源行動計劃》，為實現(xiàn)2020年15%的可再生能源消費目標，制定了具體的發(fā)展路線和實施措施。2019年，生效的《氣候變化法案（2050年目標修正案）》，把此前2050年碳排放量在1990年的水平上至少降低80%的目標修改為降低100%，由此英國成為了全球第一個以法律形式明確凈零排放的國家。2020年，英國出臺《綠色工業(yè)革命戰(zhàn)略》，提出海上風能、氫能、核能、電動汽車、公共交通等方面的10項計劃，旨在2050年以前消除導致氣候變化的相關(guān)因素。此外，還出臺了《應(yīng)對氣候變化稅收法》《氣候變化和可持續(xù)能源法案》《循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃》等法律政策。

（四）行政管制

英國使用了能效標準、能效標簽、節(jié)能認證、碳排放標簽、煤炭和燃油車禁令等行政管制方式，去規(guī)范企業(yè)的用能和碳排放行為。在煤炭退出方面，英國明確從2024年10月開始不再使用煤炭發(fā)電；在燃油車退出方面，英國于2017年提出2040年起禁售燃油車，2020年將燃油車禁售時間提前至2035年，同年11月又把禁售時間提前至2030年，并提出2035年禁售混合動力汽車。

（五）市場管制

通過市場管制，可以形成基于市場的正向激勵，深度挖掘企業(yè)的節(jié)能減碳潛力。英國大量使用市場手段，去引導企業(yè)碳減排。在相關(guān)手段中，英國同時運用了氣候變化稅、碳排放交易兩種強有力的政策措施，并在綠色銀行建設(shè)方面進行了先行先試。一是氣候變化稅。2001年，英國開始面向工業(yè)、商業(yè)和公共部門，對于用于加熱、照明或提供動力的電力、煤炭、石油和天然氣征收氣候變化稅，而居民和小企業(yè)用能不在征收范圍。最初，稅率保持不變。從2007年4月1日起，英國根據(jù)通貨膨脹率對稅率進行了動態(tài)上調(diào)。此項稅收收入一年約11億到12億英鎊。其中，8.76億英鎊以減免社會保險稅的方式返還給企業(yè)，1億英鎊成為節(jié)能投資的補貼，0.66億英鎊撥付給碳基金。二是碳排放交易。2005年，英國加入歐盟碳排放交易體系。2020年英國脫歐后，推出了英國自身的碳排放交易體系。為保持政策的連續(xù)性，英國以歐盟碳排放交易體系為藍本進行設(shè)計，但也有一些調(diào)整，其中最大的變化是：設(shè)定最低每噸22英鎊的拍賣底價，隨后逐年上調(diào)，到2030年將增至70英鎊，期間如果價格上漲過快，政府可以通過成本控制機制釋放碳排放配額，增加許可證供應(yīng)量，以確保碳市場平穩(wěn)運行。2021年5月，英國啟動全國碳交易市場，當日14個競標者總計購買了超過600萬個碳配額，成交均價為43.99英鎊/噸。三是綠色投資銀行。2010年，英國在制定財政預算時，提出建立一家政府出資、市場運營的綠色投資銀行，用于支持那些符合英國政府的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展目標的項目。2012年10月，歐盟委員會按照“國家援助”規(guī)定予批準設(shè)立綠色投資銀行，2013年英國政府出資38億英鎊并啟動銀行運營。銀行優(yōu)先支持海上風電、垃圾和生物質(zhì)發(fā)電、能效提升等項目。截至2016年，按照項目類型劃分，海上風電、垃圾和生物質(zhì)發(fā)電、能源提升、陸地風電項目占比分別為60%、23%、11%和 6%；按金融產(chǎn)品種類劃分，不加杠桿的股權(quán)融資、加杠桿的股權(quán)融資、債權(quán)融資、基金管理、賬戶管理分別為43%、7%、19%、27%和4%。銀行共支持了約100個項目，撬動社會資金的杠桿率為1比3，2014、2015和2016三個財年的預期回報率分別為8%、9%和10%，2017財年贏利約2700萬英鎊。為拓寬融資渠道，2016年英國啟動私有化工作，2017年8月，澳大利亞麥格理集團收購綠色投資銀行，并更名為綠色投資集團。

（六）公眾參與

除了政府積極引導之外，英國的企業(yè)、公眾、社會組織等積極參與碳中和實踐。比如，英國多數(shù)制造企業(yè)都在主動延伸社會責任，已將綠色低碳發(fā)展融入到公司發(fā)展戰(zhàn)略，據(jù)調(diào)查，英國90％的制造商都了解2050年凈零排放目標，其中 50％的制造商已承諾將采取具體行動。部分行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)更加激進，開始主動打造零碳供應(yīng)鏈，捷豹路虎計劃在2036年實現(xiàn)零尾氣排放、2039年實現(xiàn)供應(yīng)鏈碳中和。

三、英國碳中和實踐的啟示

英國的低碳發(fā)展步伐處于全球領(lǐng)先水平，其開展的相關(guān)工作可以為我國碳達峰碳中和實踐提供有益參考。

（一）抓好重點領(lǐng)域

如期實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，需要解決好我國能源結(jié)構(gòu)偏煤和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的問題。從能源結(jié)構(gòu)看，雖然煤炭占我國能源消耗的比重在持續(xù)下降，但是煤炭占比過高的狀況未得到根本性改變。因此，減少煤炭使用是我國的當務(wù)之急。當然，由于與英國的國情不同，我國需要立足富煤、少油、貧氣、清潔能源豐富的現(xiàn)狀，需要在保障用能安全的前提下，穩(wěn)步推動煤炭退出；同時，要加大煤炭的清潔高效利用，提升煤炭利用效率和清潔化水平。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，我國有必要學習英國，加快推動附加值低、碳排放大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出，同時大力發(fā)展附加值高、碳排放少的新興產(chǎn)業(yè)。當然，要注意到：我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高的狀況短期內(nèi)很難得以徹底改變。因此，一方面，要加強對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的節(jié)能減碳改造，減少源自傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的碳排放；另一方面，要從產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同的視角去看待傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)上游傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)管制過度而影響到下游新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的問題。

（二）完善法律政策

英國碳減排法律政策制定工作起步較早，形成了較為完善的制度體系，為相關(guān)工作的開展提供了必要的法制保障。為確保碳達峰與碳中和相關(guān)工作的穩(wěn)步推動，有必要學習英國經(jīng)驗，加強制度體系建設(shè)。碳達峰與碳中和不是簡單的環(huán)境保護問題，其實現(xiàn)涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，生產(chǎn)方式和生活方式都需要進行必要的變革。在“雙碳”目標實現(xiàn)過程中，我國提出了“先立后破”的指導思想，其中“立”指的就是法律政策的制修訂，做到有章可循，在法治的軌道上開展相關(guān)工作。需要注意的是，目前我國尚缺乏與應(yīng)對氣候變化、碳中和直接相關(guān)的綜合立法，也缺少規(guī)范用能權(quán)交易、合同能源管理等的專門立法；標準建設(shè)也剛剛開始，雖然出臺了一些與低碳發(fā)展、碳中和相關(guān)的標準，但是仍處于起步階段。不管是碳達峰，還是碳中和，最為關(guān)鍵的是應(yīng)對氣候變化，減少源自生產(chǎn)和生活領(lǐng)域的碳排放。因此，建議率先推動出臺“應(yīng)對氣候變化法”，從法律層面強化應(yīng)對氣候變化的制度設(shè)計，明確應(yīng)對氣候變化的目標、重點領(lǐng)域和具體手段等，強化法律層面的頂層設(shè)計，據(jù)此再制修訂分行業(yè)、分領(lǐng)域的單行立法。此外，加快碳達峰碳中和“1+N”政策體系建設(shè)，細化配套政策，推動出臺與碳中和相關(guān)的標準，為地方、重點行業(yè)和企業(yè)實現(xiàn)碳中和目標提供必要的指引和保障。

（三）用好市場手段

使用市場化手段，可以深度挖掘企業(yè)的節(jié)能減碳潛力，助力碳中和目標的實現(xiàn)。英國運用了多種市場化手段，特別是同時使用碳排放交易和碳稅兩種制度工具，使兩者的互補作用得以充分發(fā)揮，取得了明顯的減排成效。當前，我國用到的碳排放交易、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易等制度工具，主要針對大型企業(yè)，抓住了節(jié)能減碳的重點領(lǐng)域。然而值得注意的是，由于缺乏制度工具的重點關(guān)注，中小企業(yè)的碳減排意愿普遍不高。對此，有必要進行制度創(chuàng)新，形成大中小企業(yè)聯(lián)動的節(jié)能減碳模式。在市場化手段完善方面，可以借鑒英國做法，將碳稅作為碳排放交易的必要補充，形成以“碳排放交易+碳稅”為主要工具的市場化減排機制，既做到重點推動，又可以普遍規(guī)范。

（四）加強公眾參與

碳排放與企業(yè)生產(chǎn)和居民消費密切相關(guān)。為實現(xiàn)“雙碳”目標，需要最為廣泛的公眾參與。當前，我國在大力營造制度環(huán)境，廣泛引導企業(yè)和居民關(guān)注全球氣候變暖問題，然而由于很多企業(yè)、居民對于碳達峰碳中和還不了解，導致主動進行低碳生產(chǎn)和低碳生活的積極性還不高。建議學習英國經(jīng)驗，加強公眾參與，組織行業(yè)專家深入地方和企業(yè)，開展國家碳達峰和碳中和戰(zhàn)略以及《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》等政策的宣貫，強化公眾對于碳達峰碳中和的認識；發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會、NGO組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、咨詢公司、評價認證機構(gòu)等的作用，為地方政府和企業(yè)的相關(guān)實踐提供必要幫扶；對于主動開展信息公開、自愿減排等減碳實踐且取得顯著成效的企業(yè)和個人，應(yīng)給予相關(guān)的表彰、獎勵和宣傳，樹立典型，積極營造全民參與氛圍。