生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心朱源等：如何深化綠色金融地方立法？

我國是較早系統(tǒng)性推動綠色金融體系建設的國家之一。自2016年中國人民銀行等七部門發(fā)布《關于構建綠色金融體系的指導意見》（銀發(fā)〔2016〕228號）（以下簡稱《指導意見》）以來，我國綠色金融理論體系不斷完善，類型和范圍不斷擴展，創(chuàng)新實踐不斷推出。作為綠色金融的頂層政策文件，《指導意見》屬于行政規(guī)范性文件，缺乏法律強制力，而在《環(huán)境保護法》《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)中，還缺乏相關規(guī)定。作為形式靈活、操作短平快且能因地制宜的地方立法，適合補充綠色金融立法領域的空白，推動綠色金融立法的創(chuàng)新、探索和實踐?！读⒎ǚā罚?015年修正）為綠色金融地方立法提供了依據。

近年來，我國陸續(xù)通過三部綠色金融地方性法規(guī)，分別是《深圳經濟特區(qū)綠色金融條例》（深圳市人大常委會2020年通過，2021年施行，以下簡稱《深圳條例》）、《湖州市綠色金融促進條例》（湖州市人大常委會2021通過，浙江省人大常委會2021年批準，2022年施行，以下簡稱《湖州條例》）和《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》（上海市人大常委會2022年通過并施行，以下簡稱《浦東規(guī)定》）。綠色金融地方性法規(guī)緊緊跟蹤最新發(fā)展趨勢，在綠色金融的范圍、類型、支持舉措、法律責任等方面進行了多方面創(chuàng)新，為綠色金融法律法規(guī)體系構建提供了有益經驗。

地方立法創(chuàng)新綠色金融發(fā)展舉措

綠色金融是為支持環(huán)境改善、應對氣候變化和資源節(jié)約高效利用等經濟活動所提供的金融服務，主要分為兩方面：一是指綠色金融應支持發(fā)揮生態(tài)環(huán)境效益的項目，例如氣候投融資、生物多樣性金融以及支持高碳項目綠色轉型的“轉型金融”等。這類項目一般來說周期較長、利潤率較低、投資回報不明顯，需要綠色金融給予支持。另一方面，綠色金融應要求受支持的項目采取有效措施，規(guī)避或減輕對生態(tài)環(huán)境的負面影響，優(yōu)化項目的綠色投資建設及運營管理水平?？偟膩砜?，三部地方性法規(guī)在創(chuàng)新綠色金融發(fā)展舉措方面，有共同的特點。

一是關注對象從項目擴展到客戶。一般來說，金融主要關注擬支持項目的生態(tài)環(huán)境影響和效益，而隨著綠色金融理念的深化，項目投融資主體的生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)也被納入考量中。因為只有投融資主體具有可靠的環(huán)境治理能力，才能保證項目的綠色屬性。其中，《深圳條例》提出“投資項目主體環(huán)境風險管控能力評價”，《湖州條例》提出從“環(huán)境、社會、治理等方面，開展綠色融資主體評價”，《浦東規(guī)定》提出“綠色企業(yè)評價”，都要求對投融資主體開展綠色評價，并在投融資主體綠色評價的標準、方法、流程和數(shù)據庫建設進行了各具特色的探索。這也符合《銀行業(yè)保險業(yè)綠色金融指引》提出的“分類管理和動態(tài)評估客戶的環(huán)境、社會和治理風險”的要求。

二是完善綠色投融資評估內容。在一般的環(huán)境影響評價基礎上，《深圳條例》對項目的環(huán)境影響評估，補充了溫室氣體排放核算、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)影響評價以及投資項目的環(huán)境效益評價等內容?！逗輻l例》提出將“碳排放評價情況納入項目授信額度、利率定價等管理”，《浦東規(guī)定》提出“實現(xiàn)對綠色項目的識別、環(huán)境效益的測算”。這些都對綠色投融資評估的內容和范圍進行了擴充，尤其是增加了對項目碳排放方面的影響評估，符合支持應對氣候變化和管控氣候風險等方面的要求。

三是創(chuàng)新支持綠色信貸的舉措。綠色信貸是綠色金融最主要的部分。在2016年的《指導意見》中，提出了“按規(guī)定申請財政貼息支持、取消不合理收費”等降低成本的措施，《深圳條例》提出了創(chuàng)新綠色信貸品種、降低綠色信貸資金成本、擴大綠色信貸規(guī)模等原則性規(guī)定。《湖州條例》提出了對綠色信貸在“融資額度、利率定價”等方面的支持，《浦東規(guī)定》探索通過“提高綠色信貸不良率容忍度等方式”支持綠色信貸業(yè)務。可以看出，綠色信貸的支持舉措不斷具體和落地，一方面通過提高綠色信貸在成本收益方面的競爭力，另一方面探索提高對不良綠色信貸項目的容忍度，從正反兩方面支持綠色信貸業(yè)務發(fā)展。

四是管控生態(tài)環(huán)境風險與支持生態(tài)環(huán)境保護并重。2016年的《指導意見》主要關注金融支持項目的生態(tài)環(huán)境風險評估和管控，而在三部地方性法規(guī)中，補充了對具有正面生態(tài)環(huán)境效益項目的支持。例如《湖州條例》提出“鼓勵金融機構為重點排放單位節(jié)能降碳提供融資服務,支持其降低碳排放強度”，并根據條例規(guī)定出臺了《湖州市轉型金融支持目錄（2022年版）》，為能源、工業(yè)等行業(yè)的綠色轉型提供金融支持?！镀謻|規(guī)定》提出“創(chuàng)新氣候投融資產品和業(yè)務”“參與生物多樣性金融示范項目”“為碳密集型、高環(huán)境風險的項目或者市場主體向低碳、零碳排放轉型提供金融服務”等，分別對氣候投融資、生物多樣性金融和轉型金融提出了規(guī)定。

五是運用立法授權明確法律責任。為有效防范和打擊“漂綠”“洗綠”等行為，維護真正的綠色金融活動，除宣傳引導之外，還應制定有針對性的懲罰措施。但是，包括通報批評、罰款等在內的行政處罰措施，只能通過法律法規(guī)制修訂才能實現(xiàn)。其中，《深圳條例》對綠色金融認證和評級機構違反規(guī)范性、真實性和準確性等行為，規(guī)定了罰款1萬-5萬元的措施?！逗輻l例》規(guī)定如果以綠色金融產品名義進行虛假宣傳的，由市場監(jiān)督管理部門依法處理。《浦東規(guī)定》對于綠色認證等第三方機構制作、出具有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的文件，給他人造成損失的，規(guī)定應依法承擔法律責任。

深化綠色金融地方立法的建議

三部地方性法規(guī)在綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色信托、綠色基金等眾多領域進行了探索，但相關條例的執(zhí)行情況和實施效果還有待觀察。為穩(wěn)妥推進綠色金融地方立法，及時總結經驗，推動我國綠色金融法治和制度化進程，提出如下建議：

一是夯實綠色金融的法律基礎。為進一步推動綠色金融發(fā)展，可在《民法典》《環(huán)境保護法》《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)的制修訂中，適時增補綠色金融相關的原則性規(guī)定和可推廣適用的成熟條款，以增強綠色金融在上位法中的地位，更好推動綠色金融法制化進程。

二是拓展綠色金融地方立法實踐。充分利用《立法法》授權，在綠色金融改革創(chuàng)新示范區(qū)、試驗區(qū)等地方，總結綠色金融的實踐和做法，利用地方立法的形式，及時固化相關成果。除了地方性法規(guī)，還可運用地方政府規(guī)章的形式，開展綠色金融地方立法實踐。地方立法應緊跟國內外發(fā)展趨勢及要求，在應對氣候變化、生物多樣性保護、轉型金融等方面，探索制定更具操作性的條款，以適應經濟社會綠色轉型發(fā)展的迫切需求。

三是適時開展立法后評估。立法后評估是指法律法規(guī)實施3-5年后，對法律法規(guī)實施情況、存在問題等進行評估，并提出修改完善建議的工作。三部地方性法規(guī)可在實施一段時間后，通過網上征詢意見、問卷調查、抽樣調查、實地調研、座談會、專家論證等形式，組織開展立法后評估工作，評估法規(guī)與相關法律法規(guī)和政策的協(xié)調性、法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果等方面的內容，并根據立法后評估的結果，適時修訂完善法規(guī)。

作者單位：朱源，生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心；姚榮，中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院