第三方評估機(jī)制促進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化

評估生態(tài)治理的效果和水平，不僅要關(guān)注生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域本身，還要統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的關(guān)系，建立科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系。生態(tài)文明領(lǐng)域的治理體系和治理能力是評估中兩個(gè)尤為重要而不可分割的部分，治理體系的完善是治理能力提高的基礎(chǔ)；治理能力及實(shí)踐能力的提高是治理體系發(fā)揮效用的關(guān)鍵。

當(dāng)前，我國正處于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須客觀評估各地生態(tài)文明發(fā)展水平，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，尋找關(guān)鍵制約因素，從而有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。評估生態(tài)治理的效果和水平，不僅要關(guān)注生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域本身，還要統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的關(guān)系，建立科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系。生態(tài)文明領(lǐng)域的治理體系和治理能力是評估中兩個(gè)尤為重要而不可分割的部分，治理體系的完善是治理能力提高的基礎(chǔ)；治理能力及實(shí)踐能力的提高是治理體系發(fā)揮效用的關(guān)鍵。

生態(tài)治理體系評估

評估生態(tài)治理體系的完善程度，需要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，綜合考量生態(tài)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)及參與治理的各個(gè)主體。因此，其評估體系不僅需要具有長期遵守的原則標(biāo)準(zhǔn)，還需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整的靈活機(jī)制，因地制宜、因時(shí)而變。

首先，需系統(tǒng)評估生態(tài)治理制度體系的完備程度。盡管我們已經(jīng)在綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面建立了諸多相關(guān)制度，但其系統(tǒng)性、完整性尚待完善：源頭上缺乏有效防范制度，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度尚未完全建立；過程中缺乏嚴(yán)密監(jiān)管制度，污染物排放許可制亟待健全；結(jié)果上缺乏嚴(yán)厲的責(zé)任追究和賠償制度。

生態(tài)文明制度是約束人類行為的規(guī)則，同時(shí)也是衡量人類文明水平的標(biāo)尺。治理環(huán)境的高額度投入固然能使生態(tài)環(huán)境得到一定程度的改善，但如果環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、公眾的生態(tài)環(huán)境意識停滯不前，那么生態(tài)環(huán)境治理只能治標(biāo)不治本、生態(tài)文明水平只是浮華虛高。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力，先進(jìn)的制度體系則是生態(tài)文明的軟實(shí)力。制度體系是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表了生態(tài)治理現(xiàn)代化水平的高低。

其次，生態(tài)治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度評估是生態(tài)治理體系評估的重中之重。國家治理現(xiàn)代化要求標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、法治化，標(biāo)準(zhǔn)化是其中的重要環(huán)節(jié)。同樣，在生態(tài)治理領(lǐng)域，只有具備了統(tǒng)一且行之有效的標(biāo)準(zhǔn)體系，生態(tài)治理決策和管理過程才有規(guī)可依。

從生態(tài)目標(biāo)的設(shè)定、治理內(nèi)容的具體化到治理效果的評估，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要標(biāo)準(zhǔn)化的流程，需要建立可依據(jù)、可量化、可執(zhí)行的指標(biāo)體系。指標(biāo)體系作為一個(gè)參照系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)和組成要素的組合方式會(huì)直接影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。

因此，它必須涉及生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)文化、生態(tài)制度等各個(gè)方面，涵蓋能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，具有層次清晰、可定量評價(jià)、可獲取性強(qiáng)等特征。

生態(tài)治理能力評估

生態(tài)治理能力是生態(tài)治理體系在具體實(shí)踐中的體現(xiàn)，生態(tài)治理能力評估可以分為結(jié)果評估、過程評估和主體評估三個(gè)層面。

第一，治理結(jié)果評估。以往的治理結(jié)果評估，一般僅包括工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、生活垃圾無害化處理率等具體的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而常常忽視了生態(tài)治理的目標(biāo)應(yīng)是“人與自然”的和諧共存、協(xié)同發(fā)展。在治理結(jié)果評估中，應(yīng)重視公眾滿意度這一評價(jià)指標(biāo)，重點(diǎn)考察公眾的生態(tài)環(huán)境滿意度、污染治理滿意度和政府生態(tài)治理效率滿意度。同時(shí)，要豐富公眾的參與方式，充分結(jié)合傳統(tǒng)問卷調(diào)查與網(wǎng)絡(luò)平臺調(diào)查，調(diào)查過程中兼顧被調(diào)查群體的全面性，力求最大限度地反映不同利益群體的訴求。

第二，治理過程評估。對于生態(tài)治理能力的研究，長期流于治理結(jié)果層面，對于治理過程則關(guān)注不足。但生態(tài)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)發(fā)展過程，并沒有靜態(tài)的均衡結(jié)果，過程與結(jié)果在動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中是統(tǒng)一的。生態(tài)治理過程可以分為兩大類，一是對既有資源開采過度和環(huán)境污染問題的治理；二是對生產(chǎn)和生活消費(fèi)過程中新增生態(tài)問題的治理。前者可視為存量治理，后者可相應(yīng)地視為增量治理。

存量治理的過程評估相對簡單，評價(jià)指標(biāo)包括生態(tài)治理資金投入、生態(tài)治理決策的民主程度等。資金投入是生態(tài)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，一切生態(tài)治理工程的啟動(dòng)與實(shí)施都依賴于充足資金的支持。而決策的民主程度則是生態(tài)治理的科學(xué)保障。民主程度可以通過相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用是否經(jīng)過民主推薦和公開考察，決策的形成是否經(jīng)過利益相關(guān)主體的多方磋商以及信息是否公開透明來體現(xiàn)。民主程度的高低，關(guān)乎治理過程的程序正義，也是提升政府主導(dǎo)下多元主體生態(tài)治理模式公信力的關(guān)鍵。

而增量治理的過程評估，除了需要進(jìn)行存量治理評估之外，還需要走進(jìn)生產(chǎn)生活的一線進(jìn)行考察評估，全面了解現(xiàn)實(shí)存在的新增生態(tài)問題，把握其現(xiàn)狀及治理力度。對生產(chǎn)過程治理進(jìn)行評估，可以在重點(diǎn)企業(yè)中引入產(chǎn)品生命周期評價(jià)和物質(zhì)流分析等方法，從而清楚地了解各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入產(chǎn)出狀況及其環(huán)境影響；對生活消費(fèi)過程治理進(jìn)行評估，則應(yīng)以社區(qū)為單位，全面地評估垃圾分類回收、建設(shè)節(jié)能社區(qū)等生態(tài)建設(shè)舉措的貫徹落實(shí)情況，從而全面地掌握基層社區(qū)的生態(tài)文明現(xiàn)狀以及民眾的生態(tài)訴求。

第三，治理主體評估。傳統(tǒng)的生態(tài)治理模式為政府自上而下的管制模式，不可避免地會(huì)帶來治理決策失誤、執(zhí)行不力、監(jiān)管不足等問題。同時(shí)，權(quán)力尋租現(xiàn)象屢禁不止，造成政府與企業(yè)、民眾之間利益分化，進(jìn)而導(dǎo)致政府公信力的下降。生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，生態(tài)治理也是關(guān)乎國計(jì)民生的重大議題，因此，生態(tài)治理的過程中需要有居民、企業(yè)、非政府組織、媒體等多元利益主體的廣泛和深入?yún)⑴c。

不同的治理主體，治理能力要求各不相同。要根據(jù)不同的治理主體構(gòu)建差別化治理評估體系。治理能力現(xiàn)代化評估最重要的方面應(yīng)該是對黨和政府這一治理主體的治理能力的評估。在國家治理體系中，執(zhí)政黨與政府是最重要的治理主體，對黨和政府治理能力現(xiàn)代化水平的評估主要是制度設(shè)計(jì)能力、監(jiān)管能力、危機(jī)應(yīng)對能力等。同時(shí)，其他治理主體的作用和影響也不容忽視，應(yīng)逐漸規(guī)范化納入評估體系。

引入第三方評估機(jī)制

第三方評估，即由獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方對生態(tài)治理體系和治理能力進(jìn)行評估。作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，第三方評估由于較好地體現(xiàn)了其獨(dú)立性與專業(yè)性的優(yōu)勢，避免政府部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的弊端，彌補(bǔ)了政府自我評估的缺陷，所得出的科學(xué)客觀的判斷結(jié)論更有可信度、說服力，可以增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力量，提升政府的公信力。

必須加強(qiáng)第三方評估的制度保障。

一是堅(jiān)持評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。評估主體的中立角色是保證結(jié)果公正的最基本前提。評估主體如與公共權(quán)力融合緊密，則政府難避作秀詬病。應(yīng)制定第三方評估單位遴選辦法和對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理辦法，定期公布第三方評估機(jī)構(gòu)名單，讓第三方機(jī)構(gòu)競爭公平、工作透明，從而提高公信力、可靠性。

二是確保評估的專業(yè)性。第三方評估機(jī)構(gòu)不僅具備獨(dú)立的特性，同時(shí)也應(yīng)是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)。構(gòu)建評估指標(biāo)體系、確立評估標(biāo)準(zhǔn)以及確定評估實(shí)施方案，每個(gè)評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都具有很高的專業(yè)技術(shù)含量。評估指標(biāo)和方法、數(shù)據(jù)來源、結(jié)果必須具有可檢驗(yàn)性，對評估信息事前公示，對評估結(jié)果事后公布，公開接受社會(huì)各界的品評和檢驗(yàn)，建立開放和接受監(jiān)督的評估系統(tǒng)。

三是要使評估結(jié)果能得到有效的運(yùn)用，決不能讓第三方評估報(bào)告“束之高閣”，要與問責(zé)機(jī)制、干部考核等直接掛鉤、密切結(jié)合，最大限度地解決職責(zé)不清、推諉扯皮、工作不落實(shí)等問題。對于評估中發(fā)現(xiàn)的問題，專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)可給予精準(zhǔn)導(dǎo)向，提出“對癥下藥”的解決方案，更加準(zhǔn)確明確、清晰有度地落實(shí)部門責(zé)任。