周宏春：環(huán)保督察 生態(tài)文明建設(shè)之先行舉措

環(huán)保督察，成為當(dāng)下的熱點話題，核心是解決“政策落地”的問題。中央深改組第十四次會議通過的《環(huán)境保護督察方案（試行）》（以下簡稱《方案》），規(guī)定以中央環(huán)保督查組的形式，對省區(qū)市黨委政府及有關(guān)部門開展督察工作，而且要下沉至部分地市級黨委政府。環(huán)保督察，檢驗地方環(huán)境保護的行動及其效果，可以為生態(tài)文明制度建設(shè)提供示范。

環(huán)保督察是改善我國環(huán)境質(zhì)量的必然選擇

環(huán)境保護是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。盡管經(jīng)濟發(fā)展要付出資源環(huán)境代價，畢竟“既要馬兒好又要馬兒不吃草”的事情并不存在，但我國經(jīng)濟發(fā)展付出了過大的資源環(huán)境代價，生態(tài)環(huán)境成為全面建成小康社會的最大短板。開展環(huán)保督察，補生態(tài)環(huán)境短板，是全面建成小康社會的必然選擇，也是實現(xiàn)天藍地綠水清的生態(tài)文明目標(biāo)重大舉措。

生態(tài)良好是全面建成小康社會的指標(biāo)之一，天藍地綠水清是生態(tài)文明的標(biāo)志；環(huán)境污染嚴重的現(xiàn)實與生態(tài)良好的預(yù)期相去甚遠，補生態(tài)環(huán)境“短板”任務(wù)艱巨。環(huán)境形勢嚴峻成為社會共識，“局部改善、整體惡化”的環(huán)境整體狀況描述用了20多年。一些傳統(tǒng)的環(huán)境污染，包括噪聲、揚塵等局部性污染，酸雨、水體富營養(yǎng)化等區(qū)域性污染還沒有解決；而包括重金屬污染、化學(xué)品和持久性有機污染物等新的污染種類和問題相繼出現(xiàn)，一些地方還誘發(fā)了群體性事件；霧霾污染頻發(fā)，水體污染嚴重，沿海生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，“垃圾圍城”成為揮之不去的夢魔，污染危害居民健康，并成為經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素，表明大自然向粗放發(fā)展方式亮起了紅燈。開展環(huán)保督察、補生態(tài)環(huán)境短板，是供給側(cè)改革成功與否的標(biāo)志，也是提高發(fā)展質(zhì)量和效益、加快建設(shè)生態(tài)文明的必然要求。

環(huán)保督察，是督促地方黨委政府履行環(huán)境保護主體責(zé)任、建設(shè)生態(tài)文明的核心制度。環(huán)境保護是我國的基本國策，地方黨委、政府是責(zé)任主體；環(huán)保督察，歸根到底是要解決影響民生的突出環(huán)境問題、全面提升生態(tài)文明建設(shè)水平。長期以來，地方黨委和政府在環(huán)境保護責(zé)任上存在“漠視”問題；上級部門的考核也主要針對地方政府及其部門，忽視了黨委的環(huán)保責(zé)任。

實踐證明，凡生態(tài)環(huán)境保護成效明顯的地方，一定是“一把手”重視，一定是黨委政府重視，一定是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)重視。習(xí)近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴格的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。在實行黨政同責(zé)，可謂扭住了環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。解決我國一些地方實際存在的對環(huán)境污染 “睜一只眼閉一只眼”問題，必須加快制度建設(shè)，落實環(huán)境保護“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”制度。只有對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、導(dǎo)致嚴重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部追究責(zé)任甚至追究終身責(zé)任，才能避免把一個地方的生態(tài)環(huán)境搞得一塌糊涂、然后拍拍屁股走人，官還照當(dāng)?shù)那樾螘r常發(fā)生；也只有堅決落實黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，才能處理好環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。

環(huán)保督察，要求提高地方政府貫徹落實中央決策的能力，核心是要解決“中央政策出不了中南海”問題。一些地方領(lǐng)導(dǎo)在環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)上，存在“說一套做一套”的問題，說起來頭頭是道，行動上卻缺乏“真抓實干”：中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護的要求大打折扣，基層群眾的環(huán)境訴求和呼聲得不到回應(yīng)，環(huán)境污染事件在群眾舉報查實后也是能拖就拖、一拖再拖，導(dǎo)致了“老板發(fā)財、政府埋單、群眾受害”的后果。中央環(huán)保督察，可以將環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的國家意志和決策部署逐層逐級向下傳導(dǎo)，轉(zhuǎn)變地方黨委政府特別是各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的價值觀與執(zhí)政理念，將中央精神落地。

中央環(huán)保督察是符合中國國情的制度設(shè)計

制度設(shè)計是做好任何一項工作的前提條件。制度，只有付諸實施才能收到預(yù)期效果；有了好的制度如果不能加以執(zhí)行，其結(jié)果可能比沒有制度更糟。中央環(huán)保督察政策性強、牽涉面廣、任務(wù)艱巨，只有以制度安排為準(zhǔn)繩，規(guī)范督察程序，才能更好地體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性，保證督察工作取得實效。

2015年7月，《方案》經(jīng)中央深改辦審議通過，成為中央環(huán)保督察的法規(guī)依據(jù)，也是黨中央、國務(wù)院制定并實施的第一部環(huán)境保護督察法規(guī)；其中對督察的對象、組織、內(nèi)容和程序等進行了明確規(guī)定：督察內(nèi)容包括國家環(huán)境保護決策部署貫徹落實情況、突出環(huán)境問題及處理情況、環(huán)境保護責(zé)任落實情況等；督察對象是各省區(qū)市黨委和政府及其有關(guān)部門，部分地級市黨委和政府及其有關(guān)部門；各省、自治區(qū)、直轄市的環(huán)境保護主管部門要對30％以上的市級政府開展綜合督查，強化環(huán)保督政。

按照《方案》的制度設(shè)計，中央環(huán)保督察主要包含督察準(zhǔn)備——督察進駐——形成督察報告——督察反饋——移交移送問題及線索——整改落實六個環(huán)節(jié)。河北省督察試點還建立了分工協(xié)作、聯(lián)絡(luò)溝通、轉(zhuǎn)送移交、督辦反饋、定期例會、輿論引導(dǎo)等工作機制，實現(xiàn)了督察機制的規(guī)范化和督察經(jīng)驗的可復(fù)制、可推廣。通過將督察內(nèi)容、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價結(jié)果等移交移送中央組織部、紀檢監(jiān)察機關(guān)以及 “回頭看”、媒體披露等形式，將督察工作真正“抓嚴”“抓實”，體現(xiàn)了環(huán)境保護督察制度的整體性、程序性和有效性，使之成為一項常態(tài)化、規(guī)范化的制度安排。

環(huán)保督察，借鑒了我國其他領(lǐng)域的督察制度。督察制度，在我國的不少領(lǐng)域已有實踐探索并積累了一定的經(jīng)驗。我國最初的督察制度及其實踐主要集中在紀檢、土地、警務(wù)等督察方面。其中，國家土地督察制度是通過向地方派駐土地督察局進行例行督察、審核督察及專項督察。公安系統(tǒng)建立并實施了警務(wù)督察制度。2015年8月3日，中共中央實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，規(guī)定以巡視組的方式對黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子開展督察。

環(huán)保系統(tǒng)開展了多種形式的考核、督察的探索實踐。2000年實施的“跨世紀工程零點行動”，開了對地方環(huán)保檢查的先河；綜合整治考核、重點流域規(guī)劃考核，“十一五”以來的總量削減約束性指標(biāo)、重點流域規(guī)劃實施情況以及重金屬污染防治規(guī)劃等的考核，是對地方執(zhí)行力的檢驗；2015年以來，環(huán)境保護部分別對長春、滄州等15個城市政府主要負責(zé)人進行約談，形成了以約談為形式，以 “一票否決制”“掛牌督辦”“通報”“媒體曝光”等為內(nèi)容的督政實踐，為環(huán)境保護督察巡視制度奠定了基礎(chǔ)。

將環(huán)保督察納入法制化軌道，環(huán)境保護部做了大量探索。2006年前，我國各級政府及其環(huán)保部門對重點環(huán)境違法案件實行掛牌督辦；2006年9月原國家環(huán)境保護總局出臺 《關(guān)于加強環(huán)境違法案件掛牌督辦工作的通知》，以解決各地存在督辦主體不明確、督辦要求不落實、督辦措施不到位、督辦程序不一致等問題。《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》，對督辦適用條件、督辦內(nèi)容、辦理程序、督辦解除、責(zé)任追究等方面詳述了具體細則。2008年的《環(huán)境保護部工作規(guī)則》，要求嚴格實行行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯追究制度，切實做到嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法?！兑?guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（環(huán)發(fā)［2009］24號）規(guī)定，對責(zé)令限期改正、限期治理、限產(chǎn)限排、停產(chǎn)整治、停產(chǎn)整頓、停業(yè)關(guān)閉的，要切實加強后督察，確保整改措施執(zhí)行到位?！断奁谥卫砉芾磙k法 （試行）》（環(huán)境保護部令第6號）規(guī)定，對排污單位執(zhí)行限期治理決定的治理進度和排放水污染物狀況加強后督察。2010年出臺 《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》（環(huán)境保護部令第14號），將環(huán)境行政執(zhí)法后督察納入制度化的軌道?！斗桨浮返膶嵤?，使環(huán)保督察由部門行為上升為國家戰(zhàn)略。

中央環(huán)保督察，雖然只進行了一個多月的時間，存在突出問題的地方和單位，相關(guān)責(zé)任人受到記過、免職、通報批評等問責(zé)，收到了“中央精神在地方落地”的效果。中央環(huán)保督察，可以為生態(tài)文明制度建設(shè)開創(chuàng)一條可行之路。近日，中辦、國辦印發(fā)了 《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》，其中的一項重要任務(wù)是制度試驗。有了環(huán)保督察的實踐經(jīng)驗，生態(tài)文明制度建設(shè)將事半功倍；生態(tài)文明制度只要得到一絲不茍的執(zhí)行，生態(tài)文明新時代一定會到來，而且也一定能夠早日到來?。?/span>作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員、研究員）