專(zhuān)家深入研討《水污染防治法（修訂草案）》征求意見(jiàn)稿

《水污染防治法（修訂草案）》征求意見(jiàn)稿自向社會(huì)征求意見(jiàn)以來(lái)，受到了廣泛關(guān)注。這部法有哪些亮點(diǎn)？有哪些不足？下一步在修訂時(shí)應(yīng)該如何把不足之處彌補(bǔ)起來(lái)？

日前，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司、水環(huán)境管理司組織召開(kāi)了《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“修訂草案”）專(zhuān)家研討會(huì)，來(lái)自研究機(jī)構(gòu)和高校的環(huán)境法專(zhuān)家學(xué)者齊聚一堂，就修訂草案發(fā)表自己的意見(jiàn)建議。

專(zhuān)家表示，在目前的形勢(shì)下，修訂草案和現(xiàn)行的《水污染防治法》相比，有了很大的突破，比如提出了建立健全水環(huán)境質(zhì)量的管理體系、強(qiáng)化源頭預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先的原則、提出進(jìn)一步落實(shí)政府和企業(yè)的責(zé)任特別是政府的責(zé)任以及如何充分地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)公眾監(jiān)督和司法機(jī)制的作用等方面，做出了很多的規(guī)定，但也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步修改，讓這部法律更加完善、真正推動(dòng)水污染防治工作的開(kāi)展。

立法目的是保障人體健康

天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海表示，關(guān)于水污染防治立法的目的，這次修訂草案中增加了不少內(nèi)容，特別是強(qiáng)調(diào)維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康等等，這些表述都非常好。但還應(yīng)該加上“保障公眾健康”，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)的最終極目的就是要保障人的身體健康。此外，《大氣污染防治法》里面也提到了“為了保護(hù)、改善環(huán)境，防治大氣污染，保障公眾健康”，《水污染防治法》中也應(yīng)加上“保障公眾健康”。

全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任、著名環(huán)境法專(zhuān)家呂忠梅表示，《水污染防治法》的立法目的應(yīng)是保障人的健康、人的飲水安全，但修訂草案中沒(méi)有體現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)?！董h(huán)境保護(hù)法》已把保障公眾健康作為立法宗旨，并且把生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫榷技恿诉M(jìn)來(lái)，《水污染防治法》修訂應(yīng)當(dāng)反映環(huán)保法已經(jīng)確立的整體立法理念。

原國(guó)務(wù)院三峽辦副主任、著名環(huán)保專(zhuān)家胡保林也認(rèn)為，水污染防治立法的最終目的還應(yīng)該落到保障人體健康上，而修訂草案的立法目的落在滿足水體使用功能上，這跟保障人體健康的立法目的有不小差距，應(yīng)該明確提出保障公眾健康或者飲用水安全。

“我覺(jué)得保證飲用水安全是非常突出的一個(gè)重點(diǎn)?，F(xiàn)在根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展需要，全面進(jìn)行水安全保護(hù)也是必要的，但還是要有重點(diǎn)，沒(méi)有重點(diǎn)就沒(méi)有政策，立法也不可能面面俱到。這次水污染防治立法一定要重點(diǎn)突出，特別是要保障人體健康?！焙Ａ终f(shuō)。

要做好與其他法律的銜接

中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋表示，《水污染防治法》修訂時(shí)要考慮和《環(huán)境保護(hù)法》及《水法》之間的關(guān)系。比如《環(huán)境保護(hù)法》要不要作為《水污染防治法》的立法依據(jù)，要予以明確；《環(huán)境保護(hù)法》的綜合性法律地位問(wèn)題怎么在《水污染防治法》中體現(xiàn)。另外，《水污染防治法》和《水法》之間的關(guān)系，也是一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題。比如水量和水質(zhì)之間的關(guān)系問(wèn)題，《水法》里的一些制度，以及未來(lái)《水法》還要修訂，怎么在《水污染防治法》里給《水法》留口子，這些問(wèn)題都需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步考慮。

江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心常務(wù)副主任王世進(jìn)表示，修訂草案需要關(guān)注和相關(guān)法律的銜接問(wèn)題，比方說(shuō)和《水法》的銜接，實(shí)際上水量管理和水質(zhì)管理是息息相關(guān)的，尤其是在我國(guó)現(xiàn)行的情況下，但水量方面的規(guī)定，在修訂草案中我只發(fā)現(xiàn)了一處。

立法要針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂表示，修訂草案充分考慮了各部門(mén)和專(zhuān)家們的意見(jiàn)，非常好，但有一個(gè)欠缺之處就是問(wèn)題意識(shí)不足。環(huán)境立法一定要針對(duì)問(wèn)題，國(guó)外的環(huán)境立法都是針對(duì)新的問(wèn)題進(jìn)行的。他建議水污染防治立法要關(guān)注以下三方面問(wèn)題：一是群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題；二是黨和政府有關(guān)方針政策高度關(guān)注的問(wèn)題；三是司法實(shí)踐當(dāng)中最突出的問(wèn)題。這三類(lèi)問(wèn)題，也是當(dāng)前水污染防治的短板，希望修法時(shí)認(rèn)真重視，這樣才能真正接地氣、見(jiàn)成效。

呂忠梅表示，修訂草案在立法的邏輯和思路方面仍存在一些不足，“比如條文雖然增加了很多，但有些屬于舊瓶裝新酒。怎么打破舊瓶子，造個(gè)新瓶子？這個(gè)問(wèn)題考慮得不夠。比如草案有專(zhuān)門(mén)一章是關(guān)于水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，但是水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核究竟是標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題還是規(guī)劃問(wèn)題？顯然都不是。還有，各種規(guī)劃之間該如何銜接？要不要放在這一章？這一章的邏輯框架該怎么架構(gòu)？都需要認(rèn)真考慮。我建議打破現(xiàn)有規(guī)則，造新瓶子，要作全面的修訂，不要太拘泥于過(guò)去的東西。”

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉也表示，水污染防治立法的思路需要進(jìn)一步理順，“我們注意到，水污染防治立法中有很多基本原則雖然規(guī)定了，但是缺乏具體的制度落實(shí)。比方說(shuō)持續(xù)改善的原則、保護(hù)優(yōu)先的原則，怎么樣做到保護(hù)優(yōu)先？到具體的制度上怎么體現(xiàn)？都需要明確?！?/span>

要加強(qiáng)黑臭水體治理

周珂認(rèn)為，水污染長(zhǎng)期治理不好，一個(gè)重要原因就是缺少共同治理理念。新《環(huán)境保護(hù)法》提出了共同治理的理念，《水污染防治法》修訂草案應(yīng)該把這一點(diǎn)體現(xiàn)出來(lái)。

“水污染的共治包括3個(gè)方面，一是部門(mén)共治，二是政府、企業(yè)、公民、環(huán)保NGO、企業(yè)行會(huì)等共同參與的共治，三是流域和區(qū)域協(xié)同治理。我認(rèn)為如果把這三個(gè)共治都體現(xiàn)出來(lái)，單獨(dú)列一章也是可以的，而且有必要。”周珂說(shuō)。

周珂還表示，黑臭水體治理是群眾最為關(guān)心的事情，修法也應(yīng)當(dāng)對(duì)這一問(wèn)題有所體現(xiàn)，能否真正把黑臭水體治理好，也是對(duì)廣大群眾的一個(gè)交代。

北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授郭懷成也認(rèn)為，黑臭水體實(shí)際上已成為當(dāng)前水污染治理的重點(diǎn)，修訂草案應(yīng)當(dāng)考慮如何治理黑臭水體。

郭懷成表示，原來(lái)水污染治理往往單純追求水質(zhì)目標(biāo)，忽略了水生態(tài)目標(biāo)，“但水質(zhì)跟水量直接關(guān)聯(lián)，水量又和水資源整合在一起，所以修訂草案要把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境作為三位一體統(tǒng)籌考慮。”

公眾參與規(guī)定應(yīng)具有可操作性

孫佑海表示，修訂草案第107條和108條都提到了在環(huán)評(píng)當(dāng)中如何進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與的作用，以及如何在排污許可當(dāng)中進(jìn)一步發(fā)揮公眾參與作用，應(yīng)該說(shuō)這條寫(xiě)上去非常好，但還存在一個(gè)問(wèn)題：即公眾參與的法律地位還不清楚，“我希望這部法律能進(jìn)一步研究公眾參與的法律地位問(wèn)題，比如提出不同意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)如何處理、公眾參與的具體形式和程序、如何具體操作等等，都應(yīng)該有進(jìn)一步的可操作的規(guī)定?！?/span>

在關(guān)于部門(mén)職責(zé)方面，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院教授邱秋表示，修訂草案中至少要把所有涉及水污染防治的部門(mén)職責(zé)梳理清楚，她建議在后面的修改中要注重加強(qiáng)各部門(mén)職責(zé)的梳理，尤其是涉及流域保護(hù)方面。

“事實(shí)上，這部法律一個(gè)非常大的亮點(diǎn)就是對(duì)于流域水污染防治方面作出了很多規(guī)定，但是具體有哪些職責(zé)是下放到流域方面，規(guī)定仍比較空泛，需要進(jìn)一步細(xì)化?！?邱秋說(shuō)。

加強(qiáng)農(nóng)村污染防治

邱秋提出，加強(qiáng)農(nóng)村污染防治是修訂草案的一大亮點(diǎn)，但力度還是不夠，“雖然這部法也作了一些規(guī)定，比如第75條規(guī)定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但是關(guān)于農(nóng)業(yè)污染控制的思路還是傳統(tǒng)的命令控制式，據(jù)我們多年的調(diào)研了解，實(shí)際上它的效果是比較差的，因?yàn)檗r(nóng)村污染防治是一種分散式防治，命令控制式的方法是最沒(méi)有效果的。所以我建議農(nóng)村污染防治采取多元共治的方式，而不僅僅是從罰款的角度來(lái)解決問(wèn)題?！?/span>

清華大學(xué)法學(xué)院教授鄧海峰表示，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是國(guó)家污染防治重點(diǎn)，修訂草案中對(duì)此雖有所考慮，但還可以進(jìn)一步突出，“廣大農(nóng)村的污染防治僅靠環(huán)保部門(mén)并不現(xiàn)實(shí)，可以從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度考慮，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行設(shè)置，這樣農(nóng)村的水污染防治問(wèn)題才有可能得到更有效的解決?！?/span>

排污許可相關(guān)規(guī)定要更詳細(xì)

排污許可是非常重要的一個(gè)制度，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》中都有明確規(guī)定，胡保林表示，“修訂草案對(duì)排污許可制度和總量控制制度如何銜接沒(méi)有說(shuō)透，應(yīng)該更具體些。例如草案第31條，排污許可載明的事項(xiàng)，跟總量控制是什么關(guān)系？這里有濃度控制，限制排放量可能是總量，也沒(méi)直接點(diǎn)出總量，寫(xiě)得太寬泛，不少內(nèi)容屬于排污申報(bào)登記的內(nèi)容，但是這里又把排污申報(bào)登記制度刪掉了，去掉以后排污許可證是不是承載了原來(lái)排污申報(bào)登記的職責(zé)？對(duì)于這些問(wèn)題，需要再認(rèn)真研究一下?！?/span>

水生態(tài)功能區(qū)要進(jìn)一步細(xì)化

郭懷成教授提出，修訂草案第二章第15條提到水生態(tài)功能分區(qū)的管理，劃分了區(qū)域，但劃了以后要干什么，修訂草案中并沒(méi)有講清楚，只是說(shuō)確定水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)確定了以后要通過(guò)什么措施、什么制度來(lái)達(dá)到，需要明確。

“水生態(tài)功能分區(qū)劃分了以后，和后面的這些章節(jié)沒(méi)有關(guān)系，也就是說(shuō)這邊進(jìn)行了水生態(tài)功能區(qū)域劃分，劃完以后還是按照傳統(tǒng)的方法來(lái)管理。我覺(jué)得，如果前面劃分出來(lái)了，后面就需要制定配套的制度。”郭懷成表示。

北京理工大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所所長(zhǎng)羅麗教授提出，修訂草案只是說(shuō)確定水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)確定后通過(guò)什么措施、什么制度達(dá)到并沒(méi)有涉及。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，只是解釋了水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和水質(zhì)目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)到底是什么樣的目標(biāo)？配套的制度設(shè)計(jì)要前后呼應(yīng)，劃分水生態(tài)功能區(qū)到底要干什么、怎么落實(shí)，在寫(xiě)條文的時(shí)候必須要前后呼應(yīng)，進(jìn)行系統(tǒng)的把握。

王世進(jìn)提出，在現(xiàn)實(shí)生活中，流域綜合規(guī)劃、水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃、工業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃往往會(huì)對(duì)水環(huán)境產(chǎn)生重大影響，其編制應(yīng)該受到嚴(yán)格的把關(guān)和控制，“所以我認(rèn)為，如果修訂草案對(duì)這一類(lèi)規(guī)劃沒(méi)有作出環(huán)評(píng)的要求，只是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)與有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行會(huì)商，實(shí)際上，在這種情況下，環(huán)保部門(mén)去會(huì)商的效果是值得質(zhì)疑的?！?/span>

立法語(yǔ)言要準(zhǔn)確統(tǒng)一

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所副所長(zhǎng)李啟家教授提出，草案中提到有毒、有害水污染物，是不是可以統(tǒng)一起來(lái)叫作“危險(xiǎn)”，“像我們的危險(xiǎn)廢物、危險(xiǎn)化學(xué)品，用‘危險(xiǎn)’一詞可能比較好一些，危險(xiǎn)化學(xué)品有危險(xiǎn)的特性，這樣讓人很好理解，有毒物只是危險(xiǎn)品中的一個(gè)特性，不是所有特性，我覺(jué)得應(yīng)該把它叫作‘危險(xiǎn)水污染物’，這樣可以有利益協(xié)調(diào)，而且用‘危險(xiǎn)’這個(gè)詞可能比有毒有害更容易理解。”

清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云表示，第117條中對(duì)于檢查的規(guī)定值得商榷，“我到你現(xiàn)場(chǎng)去檢查，你如果不讓我去檢查，你不配合我，我可以對(duì)你進(jìn)行罰款，在理論上這叫作以處罰為擔(dān)保的調(diào)查方式，但是這種方式不好，為什么？因?yàn)槟阋?，如果?zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)不能進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)檢查，被檢查對(duì)象很快就會(huì)轉(zhuǎn)移有關(guān)證據(jù)，使得執(zhí)法部門(mén)后來(lái)想拿到有關(guān)證據(jù)也拿不到，所以這應(yīng)該是一個(gè)強(qiáng)制檢查的概念，我進(jìn)去以后你如果阻攔我，我可以強(qiáng)制進(jìn)去檢查，應(yīng)該用‘強(qiáng)制檢查’比較好，而不是罰款?！?/span>

李啟家表示，有些概念在修訂草案中并不統(tǒng)一，“比如說(shuō)草案中一會(huì)兒提到水環(huán)境，一會(huì)兒提到水生態(tài)，一會(huì)兒又提到水污染防治，這三者之間是什么關(guān)系？沒(méi)有說(shuō)清楚。這導(dǎo)致很多地方一會(huì)兒提到的是水污染，一會(huì)兒提到的是水環(huán)境污染，應(yīng)該在表述上進(jìn)行統(tǒng)一。”

呂忠梅也表示，立法語(yǔ)言的每一個(gè)定義、順序、每一個(gè)詞匯的運(yùn)用，都有其特定含義，一定要確定下來(lái)。這就要求法律專(zhuān)家在立法過(guò)程中不能成為技術(shù)專(zhuān)家的附屬。即使不是主導(dǎo)，也一定要和技術(shù)專(zhuān)家并肩工作，共同參與立法全過(guò)程。這樣才能保證制定出來(lái)的法律同時(shí)具備技術(shù)性和法律性。