多方努力共促法制進(jìn)步 我國(guó)生態(tài)文明進(jìn)入新階段

從十八大新一屆黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)上任開(kāi)始，國(guó)家治理格局和改革發(fā)展理念出現(xiàn)了具有里程碑特征的一系列重大變化，其中就包括在科學(xué)發(fā)展觀基礎(chǔ)上，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)，明確將生態(tài)文明建設(shè)納入與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)并駕齊驅(qū)的“五位一體”總體戰(zhàn)略，努力建設(shè)美麗中國(guó)。

經(jīng)過(guò)多方面力量的持續(xù)共同努力，2015年上半年，我國(guó)環(huán)境生態(tài)資源保護(hù)的制度建設(shè)取得了突破性進(jìn)展：首先，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于今年1月1日起施行。其次，在黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出頂層設(shè)計(jì)和總體部署的基礎(chǔ)上，中共中央和國(guó)務(wù)院于4月25日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），專門就生態(tài)文明建設(shè)提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的任務(wù)、目標(biāo)和具體措施。第三，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）自8月9日起施行，要求各地區(qū)各部門遵照?qǐng)?zhí)行。

由這些“硬法”和“軟法”形成的制度體系，將改變環(huán)保領(lǐng)域長(zhǎng)期所處的尷尬局面，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入法治保障的新階段。尤其是《辦法》，更是以明確的立場(chǎng)和姿態(tài)，高舉問(wèn)責(zé)制的利劍。由此預(yù)見(jiàn)，環(huán)境生態(tài)保護(hù)事業(yè)在今后國(guó)家戰(zhàn)略格局中將成為舉足輕重的“硬道理”，這可以從此《辦法》的幾個(gè)關(guān)鍵特點(diǎn)中得以體現(xiàn)。

特點(diǎn)之一，在環(huán)境生態(tài)資源保護(hù)中規(guī)定黨政同責(zé)。迄今為止，圍繞環(huán)境保護(hù)，既有法律法規(guī)，也有各類政策和文件，但是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部等同問(wèn)責(zé)的規(guī)定是空白。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》被認(rèn)為是歷史上最嚴(yán)格、最全面的一部法律，但是在責(zé)任追究上比較籠統(tǒng)。如其中第六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”同樣，在中央和國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》中，第二十六條也僅僅提出“建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問(wèn)責(zé)制度。”顯然，上述法律和文件在責(zé)任追究上都存在比較籠統(tǒng)，以及責(zé)任主體缺失黨委的情況。

此次印發(fā)的《辦法》則一改舊例，第二條明確規(guī)定，“本辦法適用于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員”；第三條規(guī)定，“地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

從縱向?qū)蛹?jí)看，上至中央下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所有黨政干部均在追責(zé)之列。輕者不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，重者則要責(zé)令辭職、免職、降職。組織處理和黨紀(jì)政紀(jì)處分可同時(shí)使用，涉嫌犯罪的直接移送司法，甚至該追責(zé)不追責(zé)部門也要被問(wèn)責(zé)。這就大大增加了可操作性。人人皆知，包括環(huán)境生態(tài)在內(nèi)的重要政策，關(guān)鍵主導(dǎo)者往往是黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)者，尤其是在現(xiàn)行體制下，黨委“一把手”更是舉足輕重。假若出了問(wèn)題，僅僅問(wèn)責(zé)行政領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)是避重就輕，難以根治。即便環(huán)境主管部門想問(wèn)責(zé)，因?yàn)闆](méi)有“尚方寶劍”，也難以實(shí)現(xiàn)。

此次《辦法》首次用“黨政同責(zé)”來(lái)為環(huán)境保護(hù)部門“背書(shū)”，就將各級(jí)黨委和政府的“一把手”一起推到了環(huán)境生態(tài)保護(hù)事業(yè)的前沿一線。有權(quán)必有責(zé)，違法要追究。作為黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，今后在環(huán)境生態(tài)資源上面，出了問(wèn)題就必須負(fù)責(zé)，這無(wú)疑對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)行和《意見(jiàn)》的落實(shí)具有保障作用。不僅如此，《辦法》還設(shè)置了對(duì)啟動(dòng)和實(shí)施主體的追責(zé)條款，形成了問(wèn)責(zé)制的閉環(huán)系統(tǒng)。這些設(shè)計(jì)尤其是“黨政同責(zé)”的規(guī)定是環(huán)境生態(tài)資源保護(hù)上的重大突破。

特點(diǎn)之二，在環(huán)境生態(tài)資源保護(hù)中規(guī)定終身問(wèn)責(zé)。環(huán)境問(wèn)題一般具有滯后性，多數(shù)環(huán)境危害都是在錯(cuò)誤決策多年后才出現(xiàn)。在我國(guó)，因?yàn)榈胤街饕I(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)外流動(dòng)性很大且任期過(guò)短，為一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境生態(tài)上不負(fù)責(zé)任和任性妄為提供了條件。因此，終身問(wèn)責(zé)近幾年來(lái)已有醞釀。

在黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革的決定中，在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)部分，提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。在中央和國(guó)務(wù)院的《意見(jiàn)》中，也提出“嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)”。此次的《辦法》不僅再次明確規(guī)定“實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)”，而且針對(duì)不同對(duì)象進(jìn)一步細(xì)化了包括25種情形在內(nèi)的“責(zé)任清單”：針對(duì)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的，主要是與錯(cuò)誤決策和不作為造成的惡性生態(tài)環(huán)境事件相關(guān)的8種情形；針對(duì)其他黨政有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的，主要是承擔(dān)與分管部門損害生態(tài)環(huán)境行為與后果相關(guān)聯(lián)的5種情形；針對(duì)政府所屬有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員的，主要是與違背環(huán)保法規(guī)政策和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)政策不力相關(guān)的7種情形；此外是針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)，干預(yù)環(huán)境監(jiān)督、阻礙司法處置等相關(guān)的5種情形。

終身追責(zé)就如同一把高懸的“達(dá)摩克里斯之劍”，其威懾力不言自明。一是促使各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部今后加倍重視和敬畏生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)；二是幫助各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境生態(tài)和資源問(wèn)題上要正確用權(quán)和科學(xué)決策；三是提醒各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任何情況下都不要心存僥幸，每個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為在環(huán)境生態(tài)和資源上留下的痕跡將會(huì)伴隨終身，任何人因任性妄為而背上的環(huán)境生態(tài)債務(wù)，遲早都要追償。

特點(diǎn)之三，在環(huán)境生態(tài)資源保護(hù)中明確協(xié)同追責(zé)。過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)證明，環(huán)境問(wèn)責(zé)制的落實(shí)在我國(guó)具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)性。在扭曲的政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下，地方政府的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)很容易成為環(huán)境與生態(tài)損害的主要當(dāng)事者，從而使環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和追責(zé)規(guī)定形同虛設(shè)。僅僅依靠單個(gè)部門執(zhí)法追責(zé)在現(xiàn)實(shí)工作中經(jīng)常遭遇的是無(wú)奈和尷尬。

眾所周知，一些違規(guī)項(xiàng)目往往體現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志，職能部門無(wú)權(quán)干涉。違反《土地法》，國(guó)土部門束手無(wú)策；違反安全評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)定，安監(jiān)部門聽(tīng)之任之；違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，環(huán)保部門在管理過(guò)程中，同樣也面臨重重障礙。個(gè)中原因，說(shuō)到底是這些都只是“管事”而非“管人”的部門，它們無(wú)法從根本上動(dòng)搖領(lǐng)導(dǎo)干部的利益前程。

為了能夠確保環(huán)保問(wèn)責(zé)制的落地，此次《辦法》實(shí)施了協(xié)同追責(zé)機(jī)制。其第十一條規(guī)定：“負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。”其中，負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的政府工作部門，負(fù)責(zé)事實(shí)調(diào)查和行政處罰，同時(shí)對(duì)相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門提出處理建議；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)建議酌情落實(shí)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任；組織（人事）部門則根據(jù)建議酌情給予誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉直至相應(yīng)的組織處理。

此外，還規(guī)定“司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議”。這些部門共同構(gòu)成的協(xié)同追責(zé)機(jī)制，各司其職，各有側(cè)重。環(huán)境生態(tài)職能部門負(fù)責(zé)“管事”和提出處理建議，紀(jì)檢部門和組織人事部門負(fù)責(zé)“管人”，紀(jì)檢部門和組織人事部門根據(jù)“管事”部門的建議，酌情將責(zé)任追究落到實(shí)處。

“管事”和“管人”的緊密合作，尤其是兩個(gè)“管人”系統(tǒng)的介入，一個(gè)負(fù)責(zé)干部監(jiān)督查處，另一個(gè)負(fù)責(zé)官員選拔任用，對(duì)官員仕途命運(yùn)產(chǎn)生直接影響，從而為環(huán)境生態(tài)問(wèn)責(zé)追責(zé)制度的有效執(zhí)行，提供了充分條件。這將有可能真正提升生態(tài)文明建設(shè)在地方黨委政府議程中的排序位置，徹底改變環(huán)境生態(tài)事業(yè)“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，為了GDP可以不要”的窘態(tài)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的地位和作用。