垃圾分類四周年：減量有成 焚燒處境尷尬

分類政策減少了垃圾，焚燒爐依然建設(shè)不停，中國的垃圾處置政策應(yīng)該統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和更精細(xì)化。

今年是中國強制垃圾分類的第四年，一系列政策不僅影響著居民的行為，也隱形地沖擊了垃圾末端處置行業(yè)。在這四年里，中國的生活垃圾焚燒廠數(shù)量和處置能力都翻了一番左右。但是，伴隨著分類后垃圾的減量，部分焚燒企業(yè)開始“吃不飽”。

5月，蕪湖生態(tài)委托上海青悅，一家關(guān)注環(huán)境數(shù)據(jù)的環(huán)保組織，對生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)公開平臺上的工廠運營數(shù)據(jù)做了整理。這個平臺由生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)，從2020年1月起，每日公開全國生活垃圾焚燒廠前一日的污染物日均值和運行數(shù)據(jù)。

結(jié)果顯示，5月份全國的生活垃圾焚燒發(fā)電廠“計劃內(nèi)停運”8499天次，也就是焚燒廠的一個焚燒爐停運一天的情況在這個月內(nèi)發(fā)生了8499次，甚至有部分焚燒爐當(dāng)月超過一半的時間沒有開機。除去設(shè)備老化等停運因素，這意味著相當(dāng)多的垃圾焚燒爐閑置了。

一方面是垃圾焚燒廠的不斷增加，處置能力大幅度提升；另一方面是垃圾分類后，焚燒廠無垃圾可燒，垃圾焚燒行業(yè)陷入產(chǎn)能過剩的僵局。要滿足過剩的焚燒產(chǎn)能，反過來可能會使更多垃圾被焚燒處置，有違垃圾分類的初衷。這種局面背后，是不同部委間相互矛盾的政策。加強地區(qū)間和部門間的政策協(xié)調(diào)，從城市基礎(chǔ)設(shè)施屬性上科學(xué)處置垃圾，方能推進垃圾分類政策。

分類后焚燒減量

目前中國只有上海市公布了可回收垃圾的量。在垃圾分類進入“強制時代”后，從上海的數(shù)據(jù)可以看到可回收物和濕垃圾回收量的增加，這是導(dǎo)致焚燒垃圾減少的一個因素。

上海在2019年7月開始實施具有強制性的生活分類政策后，干垃圾的量不增反降。以2021年為例，上海市共分出濕垃圾和可回收物合計646.1萬噸，占生活垃圾產(chǎn)生量的比率超過54%，而這一比例在2018年僅為不及21%。

干垃圾的減少對生活垃圾焚燒廠處置量的影響十分明顯。在分類實施前，垃圾“燒不完”。2018年上海市滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)的情況下焚燒處置能力281萬噸/年。由于垃圾太多，焚燒廠超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，當(dāng)年實際的處置量是386萬噸，另有387萬噸左右填埋處置。也就是說，焚燒占了干垃圾處置的大約一半。

而分類實施后干垃圾減少，垃圾焚燒廠呈現(xiàn)“吃不飽”狀態(tài)，即焚燒廠因無垃圾可燒而被迫停運的情況。以上海老港固廢綜合開發(fā)有限公司為例，在今年5月份的垃圾焚燒廠運行數(shù)據(jù)中，該公司的12個焚燒爐有88天次的停運。2021年，上海市垃圾焚燒處置能力是765萬噸/年，實際處置量為665.2萬噸。焚燒能力超過了需要被焚燒的量。

今年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（住建部）表示，爭取在2025年底前基本實現(xiàn)地級及以上城市居民小區(qū)垃圾分類全覆蓋。如果垃圾分類得到進一步推進，減量帶來的垃圾焚燒廠“吃不飽”的情況可能會更加嚴(yán)重。

焚燒廠“產(chǎn)能過?！?/span>

住建部自“十二五”開始對焚燒設(shè)定明確考核指標(biāo)，后又在《”十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》（簡稱”十四五”規(guī)劃）中進一步提高目標(biāo):“到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右”。

在考核指標(biāo)的激勵下，生活垃圾焚燒廠出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，工廠數(shù)量從2011年的130座倍增到了今年的927座，焚燒的處置能力在2022年底就超過100萬噸/日，提前三年超額完成了“十四五”規(guī)劃。

除了垃圾分類在源頭上減少了焚燒量之外，在工廠的投資建設(shè)階段，生活垃圾收集運輸能力的過高估計、焚燒企業(yè)搶占市場時的產(chǎn)能布局、地方政府為了招商引資目的虛報數(shù)據(jù)、地區(qū)之間難以共享等等，都可能造成垃圾焚燒的“產(chǎn)能過剩”，即生活垃圾焚燒處置能力超過生活垃圾產(chǎn)生量的情況。

以“產(chǎn)能過?！敝笖?shù)表示，如果該指數(shù)大于100%，則認(rèn)為該區(qū)域可能存在生活垃圾焚燒“產(chǎn)能過?！钡那闆r。

“產(chǎn)能過?！敝笖?shù)=年焚燒處置能力 / 年生活垃圾產(chǎn)生量

根據(jù)我對有生活垃圾焚燒廠的29個省區(qū)市的計算，全國2022年平均“產(chǎn)能過剩”指數(shù)為100.99%，12個省區(qū)市”產(chǎn)能過剩”指數(shù)超過了100%。

考核指標(biāo)驅(qū)動

垃圾分類帶來焚燒量減少，焚燒廠大量建設(shè)卻又閑置，矛盾背后是政策指標(biāo)的分歧。

在中國，住建部擔(dān)任負(fù)責(zé)垃圾收集、運輸、處置等環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)垃圾管理過程中的環(huán)境監(jiān)管。但在垃圾分類和“無廢城市”政策同步推進后，“回收利用率”這一關(guān)鍵考核指標(biāo)的定義上卻出現(xiàn)了分歧。

2016年，在住建部等制定的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（“十三五”規(guī)劃）中，有兩個關(guān)鍵考核指標(biāo)：到2020年，焚燒處理能力占比50%、回收利用率達到35%以上。一年后，住建部主持制定的《生活垃圾分類制度實施方案》，該方案重復(fù)了上述目標(biāo)。

但是，這兩份文件都沒有清晰定義“回收利用率”。

2019年，生態(tài)環(huán)境部在《“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》中對“回收利用率”做了定義：”指生活垃圾進入焚燒和填埋設(shè)施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用量占生活垃圾產(chǎn)生量的百分率。”按照此定義，2015年中國城市生活垃圾的回收利用率僅為15.6%，到2020年底提高到35%幾乎不可能。

但到2021年，住建部等印發(fā)的“十四五”規(guī)劃中，“回收利用率”不見了，改用“資源化利用率”作為考核指標(biāo)，要求2025年生活垃圾資源化利用率達到60%。在同步印發(fā)的考核文件中，資源化利用率的計算不僅包括可回收物和易腐垃圾的回收利用，還包括焚燒和填埋。

按照這個定義計算，如果只計算焚燒、不考慮可回收物回收量，2021年的資源化利用率已經(jīng)高達58.4%，“十四五”規(guī)劃中確定的60%目標(biāo)似乎能夠輕松提前完成。

執(zhí)行層面，城市生活垃圾由住建部管轄的地方環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，資源化利用率指標(biāo)體系必然會占主導(dǎo)地位。如果地方政府僅根據(jù)資源化利用率的定義，發(fā)展焚燒就能實現(xiàn)考核目標(biāo)，那就有動力興建更多的焚燒廠，焚燒更多的垃圾。而垃圾分類帶來的減量，以及可回收物和易腐垃圾的回收利用很可能被忽視。

焚燒的風(fēng)險

根據(jù)住建部的統(tǒng)計，2021年中國城市和縣城共焚燒處置生活垃圾2.1億噸，城市生活垃圾焚燒處置的比率高達73%，焚燒量和焚燒比例的快速增長雖然在表面上緩解了”垃圾圍城”的問題，但經(jīng)濟、健康和環(huán)境隱患更為嚴(yán)峻。

生活垃圾焚燒廠的經(jīng)營嚴(yán)重依賴政府財政補貼。但自2020年起，中國垃圾焚燒行業(yè)被政府欠費的情況日漸嚴(yán)重。據(jù)2022年8月的一份調(diào)查，位于浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5個省份的11家垃圾焚燒廠被拖欠國家和省級電價補貼以及垃圾處置費共4.78億元。

隨著焚燒量的增長，有關(guān)垃圾焚燒健康影響的證據(jù)也越來越確鑿。以安全防護距離為例，2022年7月刊登的一篇研究根據(jù)中國510座生活垃圾焚燒廠的廢氣排放計算發(fā)現(xiàn)，生活垃圾焚燒廠下風(fēng)向1,000米的危害指數(shù)（Hazard Index）和致癌風(fēng)險（Cancer Risk）均高于安全值，最小約1,500米的防護距離才能將污染物維持在可接受的風(fēng)險水平，該距離是當(dāng)前防護距離（300米）的5倍。中國的生活垃圾焚燒廠的數(shù)量已經(jīng)高達927座，單廠處置能力也在不斷增加，健康影響的面積和人群規(guī)模比例會不斷擴大。

環(huán)境上，垃圾焚燒行業(yè)更是一個典型的欠債單位。

2021年焚燒2.1億噸生活垃圾約排放630萬噸危險廢物飛灰，以極低的成本進入垃圾填埋場。從氣候變化角度，中國垃圾焚燒發(fā)電因為被標(biāo)簽為“綠色”、“低碳”技術(shù)，產(chǎn)生的溫室氣體并沒有被納入監(jiān)管。但根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)，2022年中國垃圾焚燒發(fā)電排放二氧化碳當(dāng)量高達10065萬噸。蕪湖生態(tài)估算發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒發(fā)電的碳排放強度高達1,798千克二氧化碳當(dāng)量/兆瓦時，遠(yuǎn)高于中國電網(wǎng)平均的約600千克二氧化碳當(dāng)量/兆瓦時。

謹(jǐn)慎新建，共建共享

面對區(qū)域垃圾焚燒的“產(chǎn)能過?！?，通過謹(jǐn)慎新建、共建共享，以及加強農(nóng)村地區(qū)垃圾分類收運、開展有條件的協(xié)同處置都是可能的解決之道。

而按照“十四五”規(guī)劃對焚燒的推動，中國垃圾焚燒行業(yè)“產(chǎn)能過?！钡木置婵赡軙M一步加劇。如果考核指標(biāo)設(shè)定為包含焚燒，那么垃圾可以簡單地一燒了之，就無法實現(xiàn)垃圾分類政策推動的減量、資源化等初衷。

中國的生活垃圾焚燒廠多是社會資本投資建設(shè)的，講求經(jīng)濟回報。在分類后垃圾減量、補貼不到位、健康和環(huán)境等因素影響下，是否要繼續(xù)大干快上，是否還有利可圖都未可知。最重要的是，垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展背后的政策指引，不能脫離了城市基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，即首先要遵循“固體廢物污染環(huán)境防治堅持減量化、資源化和無害化的原則”。