一文看懂我國(guó)推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)的進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策建議

縱觀全球，當(dāng)前固體廢物（以下簡(jiǎn)稱“固廢”）的產(chǎn)生總量仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球城市固廢產(chǎn)生總量將在2050年翻倍；特別是對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家，由于仍面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大內(nèi)在需求，城市固廢快速增長(zhǎng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近些年來(lái)，一些國(guó)家和地區(qū)紛紛開(kāi)展“零廢棄城市”“無(wú)廢城市”（Zero-waste City）探索。C40城市集團(tuán)中已有23個(gè)城市共同簽署了《邁向零廢物宣言》；溫哥華、卡潘諾里、舊金山、悉尼、奧克蘭等城市明確提出“無(wú)廢城市”建設(shè)藍(lán)圖；聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)規(guī)劃署發(fā)布了“智慧減廢城市運(yùn)動(dòng)”；新加坡于2019年頒布邁向“零廢物”國(guó)家愿景，將其作為建設(shè)可持續(xù)、資源高效利用、氣候適應(yīng)力強(qiáng)的國(guó)家的關(guān)鍵戰(zhàn)略之一。“無(wú)廢城市”建設(shè)已成為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展和固廢可持續(xù)管理的必然選擇和重要抓手。

我國(guó)是世界上固廢產(chǎn)生量最大的國(guó)家，每年新增固廢100億噸左右，歷史堆存總量高達(dá)600億－700億噸，固廢管理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近10年來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了多種相關(guān)單項(xiàng)試點(diǎn)，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市、餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)、工業(yè)固廢綜合利用基地、生活垃圾分類試點(diǎn)等。2019年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），啟動(dòng)“無(wú)廢城市”綜合性試點(diǎn)工作，我國(guó)成為全球第一個(gè)開(kāi)展“無(wú)廢城市”創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)展中國(guó)家；首批試點(diǎn)選擇“11+5”個(gè)城市和地區(qū)先行先試，探索制度、技術(shù)、市場(chǎng)和監(jiān)管四大體系，希望到2020年底形成一批可復(fù)制、可推廣的建設(shè)示范模式。當(dāng)前，我國(guó)首批“無(wú)廢城市”試點(diǎn)工作已結(jié)束，亟待全面總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，分析面臨的問(wèn)題、挑戰(zhàn)，探討相關(guān)對(duì)策和建議，為研究制定“十四五”及中長(zhǎng)期“無(wú)廢城市”建設(shè)方案和進(jìn)一步深入推進(jìn)改革進(jìn)程提供支撐。

為貫徹落實(shí)《試點(diǎn)方案》要求，從2019年4月生態(tài)環(huán)境部篩選確定深圳市、包頭市、威海市等11個(gè)城市和河北雄安新區(qū)、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、中新天津生態(tài)城等5個(gè)特例地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“11+5”）作為“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，至2021年3月試點(diǎn)工作評(píng)估總結(jié)結(jié)束（圖1）。經(jīng)過(guò)近2年的探索實(shí)踐，首批試點(diǎn)建設(shè)工作取得積極進(jìn)展，從制度體系、市場(chǎng)體系、監(jiān)管體系建設(shè)到技術(shù)支撐，積累了初步經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)進(jìn)一步深入推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)打下重要基礎(chǔ)。

通過(guò)實(shí)地調(diào)研、文獻(xiàn)梳理和專家咨詢?cè)L談等，對(duì)首批試點(diǎn)建設(shè)成效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)分析?？傮w而言，各試點(diǎn)基本完成了實(shí)施方案原定的各項(xiàng)任務(wù)。截至2020年底，共安排固廢利用處置工程項(xiàng)目562項(xiàng)，其中已完成422項(xiàng)；安排制度、技術(shù)、市場(chǎng)、監(jiān)管四大體系建設(shè)相關(guān)任務(wù)956項(xiàng)，其中已完成850項(xiàng)；還有246項(xiàng)任務(wù)正在推進(jìn)。各試點(diǎn)重點(diǎn)圍繞一般工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)固廢、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物等幾大類固廢，因地制宜、積極探索；通過(guò)創(chuàng)新生產(chǎn)、生活方式等，初步形成了一批具有良好示范作用的改革舉措和典型經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑ū?）。結(jié)合國(guó)際、國(guó)內(nèi)熱點(diǎn)趨勢(shì)和我國(guó)城市固廢管理的共性難點(diǎn)問(wèn)題，從中選擇歸納4個(gè)方面的典型亮點(diǎn)模式作舉例介紹。

1.全過(guò)程管控系統(tǒng)推動(dòng)塑料污染綜合治理

當(dāng)前，塑料垃圾問(wèn)題，特別是海洋塑料污染問(wèn)題受到國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)各界廣泛關(guān)注。由于塑料污染治理涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)生活的方方面面，降低塑料污染風(fēng)險(xiǎn)，需各部門聯(lián)動(dòng)、多方配合，關(guān)鍵是要建立起綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制。以三亞市為典型代表，在市委、市政府的總體部署下，建立多部門協(xié)同機(jī)制，成立“禁塑工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，全方位系統(tǒng)協(xié)同推動(dòng)禁塑、限塑、減塑工作。印發(fā)《三亞市全面禁止生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實(shí)施方案》及其配套政策文件，明確目標(biāo)任務(wù)；以“無(wú)廢細(xì)胞工程”建設(shè)、文旅行業(yè)綠色消費(fèi)為抓手推動(dòng)塑料廢物源頭減量；強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌，借力河湖長(zhǎng)制，加強(qiáng)河道垃圾排查整治，編制《三亞市防治船舶污染環(huán)境管理辦法》等，減少入海垃圾；借助文旅產(chǎn)業(yè)傳播“無(wú)廢城市”理念，建立海洋環(huán)保宣傳教育基地，提升公眾意識(shí)；并積極開(kāi)展國(guó)際合作，加入世界自然基金會(huì)（WWF）全球“凈塑”城市倡議，開(kāi)展“凈塑”項(xiàng)目合作和經(jīng)驗(yàn)分享，以提升國(guó)際影響力。

2.集中式園區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌城市固廢處置，破解“鄰避效應(yīng)”

“鄰避效應(yīng)”是城市固廢處理處置設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中面臨的共性難點(diǎn)問(wèn)題。一些“無(wú)廢城市”試點(diǎn)通過(guò)探索建立固廢處理循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)園等，開(kāi)展集中式園區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌生活垃圾、一般工業(yè)固廢、危險(xiǎn)廢物等綜合處理處置，便于將分散的防范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行集中管理；同時(shí)，輔以高標(biāo)準(zhǔn)的處理設(shè)施建設(shè)，采取一系列先進(jìn)技術(shù)、設(shè)計(jì)和具體措施，將產(chǎn)業(yè)園配套設(shè)施和居民生活融合，化“鄰避”為“鄰利”。該模式以徐州市、深圳市等為典型代表。徐州市通過(guò)建設(shè)集中式循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，將各類固廢在處理過(guò)程中的物質(zhì)和能量構(gòu)建循環(huán)和共生關(guān)系，立足安全、集中、高效處置城市廢棄物的功能區(qū)定位，圍繞已建成的餐廚垃圾處理廠和生活垃圾焚燒發(fā)電廠，將新建的危險(xiǎn)廢物處理等污染較重的設(shè)施布局在中心，新建的大件及園林垃圾處理等污染較小的設(shè)施在周邊；結(jié)合高壓走廊布設(shè)景觀綠化，外圍建設(shè)科研教育基地，打造工業(yè)旅游、生態(tài)景觀園區(qū)，從而提升了居民的參與感和獲得感，有效破解“鄰避效應(yīng)”。

3.區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制深化固廢協(xié)同處置，促進(jìn)資源共享、提升風(fēng)險(xiǎn)防控水平

目前，我國(guó)固廢處理處置產(chǎn)能整體不足，特定種類固廢處理處置能力存在結(jié)構(gòu)性缺口。不少省、自治區(qū)、直轄市的固廢產(chǎn)生種類、總量與其處理處置能力不相符合，一些行政區(qū)的某些類別固廢的處理處置能力有富余，某些類別又存在短缺。通過(guò)開(kāi)展區(qū)域協(xié)同治理，有助于化解固廢綜合利用及無(wú)害化處理能力的區(qū)域供需失衡和結(jié)構(gòu)性短板問(wèn)題，也有助于遏制固廢跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)移、傾倒等環(huán)境污染事件。該模式以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈和深圳市為典型代表。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈率先建立危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移“白名單”合作機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域的危險(xiǎn)廢物高效管理體系，實(shí)現(xiàn)處置能力資源共享、就近處理、風(fēng)險(xiǎn)可控；深圳市依托粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃，構(gòu)建建筑廢棄物區(qū)域協(xié)同處置模式、醫(yī)療廢物“全覆蓋、全收集、全處理”模式，組織籌備深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）生態(tài)環(huán)保合作，推進(jìn)各地發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)固廢處置能力互補(bǔ)。

4.智慧信息平臺(tái)助推城市固廢精細(xì)化管理

“無(wú)廢城市”涉及的城市固廢數(shù)量大、種類多、流向與底數(shù)不清且監(jiān)管無(wú)序，這是當(dāng)前各地城市固廢管理中面臨的普遍難題。通過(guò)利用信息化、數(shù)字化技術(shù)，建立城市固廢智慧信息管理平臺(tái)，對(duì)城市固廢全周期、智能化、閉環(huán)式統(tǒng)籌管理，可有效助推城市固廢精細(xì)化管理水平和效率。該模式以徐州市、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、深圳市等為典型代表。徐州市通過(guò)多維邏輯拓?fù)溥\(yùn)算技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘、3S（遙感系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)）集成技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、二維碼聯(lián)單等技術(shù)打造智慧信息管理平臺(tái)，分別構(gòu)建城市、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)/企業(yè)層面的各類固廢產(chǎn)生、收運(yùn)、處置、貯存等各環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)固廢的全生命周期智慧化跟蹤監(jiān)管；同時(shí)，可有效解決整個(gè)固廢鏈條上下游信息不對(duì)稱問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)廢單位與用廢單位的信息共享，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)企業(yè)間交易撮合。

我國(guó)首批“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)取得了階段性成效，但也存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。未來(lái)進(jìn)一步深入系統(tǒng)推進(jìn)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)，仍面臨著缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)、管理體制運(yùn)行不暢、法律法規(guī)體系不健全、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和市場(chǎng)化機(jī)制不完善、技術(shù)創(chuàng)新不足等諸多挑戰(zhàn)。

1.系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)不足

歐盟、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)將“零廢棄”（zero-waste）、循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家和地區(qū)戰(zhàn)略之一，從國(guó)家和地區(qū)層面制定了中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確了未來(lái)10—30年的戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施路線圖和具體行動(dòng)計(jì)劃。例如：芬蘭發(fā)布《2018—2023年國(guó)家廢棄物方案：從回收向循環(huán)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)》，計(jì)劃到2030年，建筑廢棄物實(shí)現(xiàn)70%的再生利用、城市生活固廢回收率達(dá)55%、餐廚廢棄物減少50%，并將其作為該國(guó)2035年實(shí)現(xiàn)碳中和的重要路徑；荷蘭在2016年制定“循環(huán)經(jīng)濟(jì)2050藍(lán)圖”，提出到2030年主要原材料使用量減少一半、到2050年實(shí)現(xiàn)廢物100%循環(huán)的分階段目標(biāo)。我國(guó)國(guó)家層面尚未明確中長(zhǎng)期推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)的總體目標(biāo)、時(shí)間表和路線圖，對(duì)處于不同發(fā)展階段的城市開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)缺乏分類指導(dǎo)，其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、碳達(dá)峰、碳中和等約束性目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)等方面的戰(zhàn)略研究和部署不足。

2.城市固廢管理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合統(tǒng)籌不足

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍把減量化、資源化作為城市廢棄物管理的優(yōu)先層級(jí)，將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)城市“零廢棄”的主要路徑。從我國(guó)首批試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前“無(wú)廢城市”建設(shè)更多關(guān)注各類固廢產(chǎn)生后的處理處置，偏重固廢的后端治理。雖然國(guó)家層面成立了由生態(tài)環(huán)境部牽頭的“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)部際協(xié)調(diào)小組，但具體到“11+5”個(gè)地方試點(diǎn)工作的組織管理層面，主要是由負(fù)責(zé)城市固廢監(jiān)督管理工作的各地生態(tài)環(huán)境、城管、執(zhí)法等部門推動(dòng)；受制于當(dāng)前管理體制和部門責(zé)任分工，首批試點(diǎn)建設(shè)實(shí)踐內(nèi)容更側(cè)重環(huán)境監(jiān)管、污染治理和風(fēng)險(xiǎn)防范等，對(duì)固廢的源頭減量化（避免產(chǎn)生或少產(chǎn)生）、資源化管理的統(tǒng)籌能力不足。由于首批“無(wú)廢城市”試點(diǎn)周期僅1年多，加上疫情影響等，成效總結(jié)中不少內(nèi)容是對(duì)前期已開(kāi)展的國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市試點(diǎn)、生活垃圾分類試點(diǎn)、建筑垃圾治理試點(diǎn)、工業(yè)固廢綜合利用基地建設(shè)試點(diǎn)、綠色工廠試點(diǎn)等單項(xiàng)試點(diǎn)工作的材料收集和整合，發(fā)改、工信、住建等其他部門對(duì)“無(wú)廢城市”試點(diǎn)工作的實(shí)際參與度不高，試點(diǎn)建設(shè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合度仍有待進(jìn)一步提升。

3.固廢減量化和資源化管理的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)短板突出，關(guān)鍵制度缺失

歐盟、美國(guó)、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)自20世紀(jì)70年代開(kāi)始注重固廢分級(jí)管理的法律、法規(guī)體系建設(shè)，構(gòu)建了完善的涵蓋廢棄物全生命周期的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。而我國(guó)固廢管理法律體系建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，目前由《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱《固廢法》）、《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》）和《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》）3部核心法律支撐，但配套法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系尚未健全，尚未涵蓋全生命周期各關(guān)鍵環(huán)節(jié)。已有法規(guī)中對(duì)固廢源頭減量、資源循環(huán)利用多以鼓勵(lì)、引導(dǎo)為主，缺少法律強(qiáng)制性要求和管理抓手，對(duì)企業(yè)、個(gè)人等主體的責(zé)任規(guī)制及激勵(lì)作用不足；生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等關(guān)鍵制度不完善，涵蓋領(lǐng)域較窄；資源回收及綜合利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量分類標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，且現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉矛盾之處。這些管理制度障礙很難靠地方試點(diǎn)去解決，因而極大阻礙了長(zhǎng)效機(jī)制的形成。

4.缺乏有效的經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)化措施，企業(yè)、個(gè)人參與及市場(chǎng)化程度亟待提升

歐盟、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)普遍采用靈活多樣的經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)手段，激勵(lì)廢棄物產(chǎn)生者改變行為，同時(shí)也將其作為政府財(cái)政收入的來(lái)源。但我國(guó)當(dāng)前固廢管理相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)作用十分有限，市場(chǎng)培育、扶持力度不夠。①在資源利用的客觀約束、自然資源的生態(tài)價(jià)值等方面規(guī)定欠缺。現(xiàn)行資源稅對(duì)資源的稀缺性體現(xiàn)不足，自然資源價(jià)值被低估。②綜合利用財(cái)稅激勵(lì)力度不足。例如，現(xiàn)行《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》覆蓋類別有限，僅占全部類別的16%左右，且對(duì)生產(chǎn)原料的使用限制過(guò)多。③固廢處理處置產(chǎn)業(yè)體系市場(chǎng)化程度低，地方壟斷問(wèn)題普遍存在。試點(diǎn)城市垃圾分類回收、危險(xiǎn)廢物處理等通常由1—2家國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)，民營(yíng)企業(yè)很難參與；且存在壟斷定價(jià)、處置能力不足等問(wèn)題。④部分《固廢法》新規(guī)執(zhí)行困難。例如：缺乏落實(shí)差別化生活垃圾收費(fèi)制度的具體辦法；推動(dòng)固廢跨行政區(qū)協(xié)同處置的價(jià)格機(jī)制等配套措施尚未建立等。

5.固廢的循環(huán)利用等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新及轉(zhuǎn)化不足，缺乏可持續(xù)的商業(yè)模式

技術(shù)創(chuàng)新不足。近年來(lái)，雖然我國(guó)從事固廢綜合利用的企業(yè)越來(lái)越多（據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)從事大宗工業(yè)固廢綜合利用企業(yè)有3萬(wàn)多家，比2018年增長(zhǎng)25%），但所采用的綜合利用技術(shù)大多為制燒結(jié)磚、加氣塊等低值化利用技術(shù)，大宗工業(yè)固廢的高值化利用技術(shù)、創(chuàng)新性技術(shù)及應(yīng)用不足；固廢資源化利用與其他產(chǎn)業(yè)鏈銜接、多源固廢的協(xié)同處理處置技術(shù)缺乏；對(duì)于某些特定種類的固廢，如焚燒飛灰、農(nóng)業(yè)秸稈、醫(yī)療廢物等，尚缺乏成熟、可推廣、成本適宜的資源化利用技術(shù)。

技術(shù)轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化困難，缺乏可持續(xù)的商業(yè)化模式。由于固廢循環(huán)利用行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益不高，集約化、規(guī)范化水平偏低，部分技術(shù)和項(xiàng)目還存在循環(huán)但不經(jīng)濟(jì)、不低碳的問(wèn)題，導(dǎo)致技術(shù)轉(zhuǎn)化的綜合成本效益優(yōu)勢(shì)不明顯，企業(yè)參與技術(shù)轉(zhuǎn)化的內(nèi)生動(dòng)力不足。同時(shí)，由于固廢綜合利用行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，加上我國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)尚不完善，很難界定侵權(quán)范圍，導(dǎo)致一些掌握創(chuàng)新性固廢高值資源化利用技術(shù)的企業(yè)不愿申請(qǐng)技術(shù)專利，而是將先進(jìn)技術(shù)方案作為商業(yè)秘密，僅在企業(yè)內(nèi)部小規(guī)模使用。此外，一些地方雖建有固廢綜合利用科技成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)，卻偏重于技術(shù)評(píng)價(jià)，技術(shù)推廣應(yīng)用不足。這些問(wèn)題的存在，不利于先進(jìn)技術(shù)交流及產(chǎn)業(yè)化推廣應(yīng)用，嚴(yán)重阻礙了產(chǎn)業(yè)的高值化、規(guī)?；⒏哔|(zhì)量發(fā)展。

1.加強(qiáng)推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)

結(jié)合未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、人口流動(dòng)與城市群發(fā)展、生產(chǎn)與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性變化等趨勢(shì)，充分考慮碳達(dá)峰、碳中和（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”）目標(biāo)和全面提高資源利用效率等目標(biāo)要求，兼顧區(qū)域發(fā)展不均衡等因素，研究制定我國(guó)中長(zhǎng)期“無(wú)廢城市”建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確總體目標(biāo)、路線圖、時(shí)間表和優(yōu)先序；堅(jiān)持合理全面和有差異原則，因地制宜，分地區(qū)、分領(lǐng)域選擇城市“無(wú)廢”轉(zhuǎn)型的實(shí)施路徑和配套措施；謹(jǐn)防“運(yùn)動(dòng)式”試點(diǎn)創(chuàng)建，避免“一刀切”。在碳中和轉(zhuǎn)型發(fā)展新格局下，進(jìn)一步擴(kuò)展和深化“無(wú)廢城市”試點(diǎn)工作，突出降碳的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)城市固廢綜合治理與“雙碳”目標(biāo)行動(dòng)方案的協(xié)同及深度銜接。 

2.完善“無(wú)廢城市”綜合治理體系建設(shè)，發(fā)揮各利益相關(guān)方的協(xié)同作用

“無(wú)廢城市”是一種先進(jìn)的城市廢棄物系統(tǒng)性管理理念，需要統(tǒng)籌的管理模式和綜合的治理體系。通過(guò)“無(wú)廢城市”建設(shè)，切實(shí)落實(shí)新《固廢法》要求：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境防治負(fù)責(zé)”，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)固體廢物污染環(huán)境防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法履行固體廢物污染環(huán)境防治監(jiān)督管理職責(zé)”。建議“無(wú)廢城市”建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)人民政府的總體統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建起跨部門協(xié)同的“無(wú)廢城市”綜合治理體系，而不是主要依靠生態(tài)環(huán)境部門。由各級(jí)人民政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)“無(wú)廢城市”建設(shè)工作，統(tǒng)籌城市固廢管理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、空間布局規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等；增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、工信、住建、商務(wù)、財(cái)政等各相關(guān)部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步理順、銜接好各分管部門的職責(zé)和工作。

3.重視資源節(jié)約與減廢、降碳的協(xié)同效應(yīng)，將發(fā)展“雙碳”目標(biāo)導(dǎo)向的循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為“無(wú)廢城市”建設(shè)的重要路徑

據(jù)測(cè)算，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有助于減少45%的溫室氣體排放，且這部分靠能源轉(zhuǎn)型是無(wú)法解決的。通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)可有效減少原材料和產(chǎn)品在提取、制造、運(yùn)輸、分配和處置過(guò)程中的大量間接碳排放，具有提升資源利用效率、降低固廢污染和碳減排的協(xié)同倍增效應(yīng)。①將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要手段，并納入“無(wú)廢城市”建設(shè)、碳達(dá)峰和碳中和及應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)方案、規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃中。②建立資源材料、固廢全生命周期管理活動(dòng)的碳減排核算、評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系和評(píng)估方法。增加碳減排指標(biāo)，以表征城市固廢管理的碳減排效益；增加原材料使用約束指標(biāo)，引導(dǎo)原材料使用量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)脫鉤，降低價(jià)值鏈上游的間接碳排放；發(fā)展碳減排導(dǎo)向的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源綜合利用效率，協(xié)同推進(jìn)城市“無(wú)廢”“雙碳”目標(biāo)。

4.加強(qiáng)前端減量化、資源化管理的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

強(qiáng)化固廢源頭減量化、資源化管理的法律約束力。在資源綜合利用法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法的制修訂中，強(qiáng)化對(duì)前端產(chǎn)品設(shè)計(jì)、材料選擇、生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的法律規(guī)制，明確企業(yè)、個(gè)人等相關(guān)主體的法律責(zé)任、義務(wù)及獎(jiǎng)懲機(jī)制；強(qiáng)化固廢產(chǎn)生者責(zé)任，加快擴(kuò)展生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、押金制度等關(guān)鍵制度的覆蓋范圍。

完善生態(tài)設(shè)計(jì)、輕量化設(shè)計(jì)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。激勵(lì)企業(yè)從產(chǎn)品設(shè)計(jì)之初，考慮節(jié)材、產(chǎn)品耐用性、易回收性、廢棄后的環(huán)境影響等；建立典型行業(yè)大宗固廢規(guī)?；鍧嵏咧道眉夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；加快制修訂資源回收利用的技術(shù)、質(zhì)量分類和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)間交叉、矛盾問(wèn)題。

加快建立城市資源效率提升、“無(wú)廢”與碳減排愿景目標(biāo)協(xié)同管理的制度體系。統(tǒng)籌《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，以及應(yīng)對(duì)氣候變化法、節(jié)能法、可再生能源法與資源綜合利用法等相關(guān)法律的制修訂，充分考慮發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)固廢管理和碳減排的協(xié)同作用并統(tǒng)籌制定相關(guān)制度；統(tǒng)籌推動(dòng)資源綜合利用、固廢污染防治和節(jié)能減排相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，完善核算和統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、方法；打通資源能源、固廢、碳排放協(xié)同管理的政策壁壘。

5.綜合運(yùn)用價(jià)格機(jī)制、財(cái)稅政策、金融等經(jīng)濟(jì)手段，建立市場(chǎng)化、多元化激勵(lì)機(jī)制

完善價(jià)格機(jī)制。建立切實(shí)反映資源稀缺性及價(jià)值、固廢處理處置的環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失成本的價(jià)格形成機(jī)制；建立固廢跨行政區(qū)域處理處置的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、定價(jià)機(jī)制；制定并落實(shí)生活垃圾差別化收費(fèi)制度的具體辦法。

強(qiáng)化財(cái)稅政策調(diào)節(jié)作用。完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)、固廢處理與碳減排協(xié)同的財(cái)稅政策和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制；擴(kuò)大資源綜合利用稅收優(yōu)惠覆蓋范圍，規(guī)范稅收優(yōu)惠在資源環(huán)境績(jī)效、技術(shù)水平等方面的要求；通過(guò)生產(chǎn)者責(zé)任延伸政策、押金返還等為公共財(cái)政提供支持；引導(dǎo)固廢產(chǎn)生企業(yè)建立資源回收基金、低值固廢處理專項(xiàng)資金；強(qiáng)化綠色設(shè)計(jì)、循環(huán)再生與再制造產(chǎn)品的綠色采購(gòu)制度；完善稀有礦產(chǎn)資源等原材料、資源性產(chǎn)品的消費(fèi)和進(jìn)出口稅收政策。

創(chuàng)新固廢投融資體系建設(shè)。推進(jìn)危險(xiǎn)廢物、危險(xiǎn)化學(xué)品處置等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)；探索利用綠色金融工具，結(jié)合數(shù)字化、智能化固廢全過(guò)程追蹤溯源與監(jiān)管體系，建立支持“無(wú)廢城市”建設(shè)的專業(yè)服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建城市、城市群固廢全價(jià)值鏈管理的整體解決方案。

6.加強(qiáng)科技創(chuàng)新及應(yīng)用轉(zhuǎn)化，建立可持續(xù)的商業(yè)模式

加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，突破固廢資源化利用關(guān)鍵技術(shù)瓶頸。圍繞原材料節(jié)約、不可再生資源替代、廢物再利用、再制造等領(lǐng)域，加速推進(jìn)資源節(jié)約與固廢循環(huán)利用技術(shù)創(chuàng)新、研發(fā)及應(yīng)用，如提升化工、鋼鐵、有色、建筑等典型行業(yè)固廢源頭減量技術(shù)創(chuàng)新等；加強(qiáng)特定種類固廢在特定應(yīng)用場(chǎng)景下的精細(xì)化利用技術(shù)研發(fā)；加強(qiáng)大宗工業(yè)固廢高值化利用技術(shù)研發(fā)，并向多資源協(xié)同提取、制備復(fù)合材料與生態(tài)復(fù)田等領(lǐng)域拓展；加強(qiáng)跨產(chǎn)業(yè)多源固廢協(xié)同利用與綠色低碳循環(huán)鏈接技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新。

建立基于全生命周期分析的技術(shù)綜合評(píng)估體系。利用信息化、數(shù)字化技術(shù)，建立城市固廢全生命周期數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息平臺(tái)，健全固廢相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度；開(kāi)展固廢資源化利用全生命周期的資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)成本、碳減排綜合績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)最佳適用技術(shù)選擇的科學(xué)支撐；淘汰循環(huán)但高碳的固廢循環(huán)利用技術(shù)和產(chǎn)能，篩選減廢、降碳協(xié)同效益高的關(guān)鍵與前瞻技術(shù)，并加強(qiáng)其技術(shù)攻關(guān)與推廣應(yīng)用，促進(jìn)固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)高值化、清潔化、低碳化發(fā)展。

推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，提升固廢治理產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度。針對(duì)固廢綜合利用行業(yè)中部分技術(shù)門檻低、技術(shù)交易難、對(duì)專利使用的界定區(qū)分難等特點(diǎn)，探索建立可行的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，如嘗試開(kāi)展技術(shù)授權(quán)連鎖經(jīng)營(yíng)等。重視科技成果轉(zhuǎn)化與企業(yè)需求、產(chǎn)業(yè)需求、市場(chǎng)需求的匹配，促進(jìn)形成可持續(xù)的商業(yè)化模式；完善和細(xì)化固廢第三方服務(wù)產(chǎn)業(yè)管理工作指南，促進(jìn)固廢管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化；規(guī)范固廢處理項(xiàng)目特許權(quán)的授予程序，落實(shí)公開(kāi)招投標(biāo)制度；積極培育科技研發(fā)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化能力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范、市場(chǎng)前景好的固廢循環(huán)利用、處理處置的骨干企業(yè)，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的示范帶動(dòng)作用，壯大固廢處理處置產(chǎn)業(yè)。

7.加強(qiáng)國(guó)際合作，協(xié)同應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)

加強(qiáng)與世界各國(guó)在城市廢棄物治理領(lǐng)域的交流協(xié)作。借助雙邊、多邊國(guó)際合作機(jī)制，挖掘在“無(wú)廢城市”建設(shè)領(lǐng)域的合作潛力，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)引進(jìn)和標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)等。一方面，我國(guó)應(yīng)充分借鑒歐盟、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在無(wú)廢、循環(huán)城市建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)城市固廢處理處置技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、模式與國(guó)外互聯(lián)互通，特別是加快在產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)、再生產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證體系等方面與國(guó)際接軌，積極推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合作。另一方面，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)“無(wú)廢城市”建設(shè)的最佳實(shí)踐，借助與國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)際非政府組織的合作伙伴關(guān)系，宣傳、分享我國(guó)在無(wú)廢城市、循環(huán)城市建設(shè)中積累的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，為與我國(guó)發(fā)展階段類似的廣大發(fā)展中國(guó)家解決廢棄物治理問(wèn)題貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

協(xié)同推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、塑料污染控制、應(yīng)對(duì)氣候變化等全球問(wèn)題。開(kāi)展可持續(xù)固廢管理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，可為由資源開(kāi)采和產(chǎn)品加工使用造成的資源短缺、環(huán)境污染和生物多樣性喪失等問(wèn)題提供解決方案。將可持續(xù)固廢管理納入中歐、中美等國(guó)際氣候變化對(duì)話機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、塑料污染控制、應(yīng)對(duì)氣候變化等全球問(wèn)題，共同完善全球固廢治理體系，助力全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【作者】

孟小燕，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；

王毅，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院。