國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見

江西省、湖北省、湖南省發(fā)展改革委：

洞庭湖、鄱陽(yáng)湖（以下簡(jiǎn)稱“兩湖”）是長(zhǎng)江中游的重要淡水湖泊，是長(zhǎng)江洪水的重要調(diào)蓄場(chǎng)所，是國(guó)際重要濕地和珍稀候鳥棲息地，在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境、維系長(zhǎng)江流域生物多樣性和支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面具有重要作用。加快推進(jìn)“兩湖”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，有力推動(dòng)“兩湖”流域可持續(xù)發(fā)展。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的重要指示精神，加快推進(jìn)“兩湖”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，提出如下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)定不移立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，充分考慮長(zhǎng)江上游地區(qū)調(diào)蓄能力不斷加強(qiáng)的新形勢(shì)，深刻認(rèn)識(shí)江湖關(guān)系的新變化，抓住長(zhǎng)江十年禁漁的新機(jī)遇，以改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)主體和受益主體良性互動(dòng)，加快實(shí)現(xiàn)高水平保護(hù)；以改革創(chuàng)新河湖管理為抓手，注重上下游協(xié)同推進(jìn)，切實(shí)加強(qiáng)“兩湖”流域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的共商、共建、共治和共享，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式，提升流域綜合管理能力，為實(shí)現(xiàn)“兩湖”流域的高質(zhì)量發(fā)展奠定扎實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)。

（二）基本原則。

——生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，把保護(hù)和修復(fù)“兩湖”流域水環(huán)境擺在突出重要的位置上，強(qiáng)化區(qū)際間溝通協(xié)作，共同打造綠色發(fā)展底色，探索形成生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰的新路徑。

——水陸并重，上下兼顧。堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，根據(jù)流域的系統(tǒng)性和完整性，綜合考慮各自然生態(tài)要素，統(tǒng)籌上下游、左右岸、地表地下、城市鄉(xiāng)村，協(xié)調(diào)開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)關(guān)系，加強(qiáng)源頭保護(hù)，強(qiáng)化綜合治理。

——方式多樣、持續(xù)增效。把握“兩湖”流域生態(tài)功能提升要素，多層次推進(jìn)縱向、橫向和市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，加大資金統(tǒng)籌整合力度，完善資金分配方式，優(yōu)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用，增強(qiáng)“兩湖”流域自我發(fā)展能力。

——政府引導(dǎo)，社會(huì)參與。創(chuàng)新體制機(jī)制，完善政策體系，進(jìn)一步發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，積極吸引社會(huì)力量參與。鼓勵(lì)地方各級(jí)政府從實(shí)際出發(fā)，加快形成靈活多樣、操作性強(qiáng)、切實(shí)有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，調(diào)動(dòng)全社會(huì)共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好氛圍。

（三）主要目標(biāo)。

到2030年，“兩湖”流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化水平明顯提升，跨省流域生態(tài)保護(hù)協(xié)作關(guān)系初步建立，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)體系初步構(gòu)建，生態(tài)保護(hù)主體和受益主體良性互動(dòng)關(guān)系初步形成，為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展提供有力支撐。到2035年，“兩湖”生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制更加健全，區(qū)域間生態(tài)保護(hù)協(xié)作關(guān)系更加密切，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)體系建設(shè)基本完成，生態(tài)保護(hù)主體和受益主體良性互動(dòng)關(guān)系全面形成。

二、加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，提升流域生態(tài)系統(tǒng)功能

（四）建立健全濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

推動(dòng)建立健全“兩湖”流域濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持“兩湖”流域國(guó)際重要濕地、國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。推動(dòng)濕地生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)自然濕地的保護(hù)監(jiān)管，努力恢復(fù)濕地的自然特性和生態(tài)功能。鼓勵(lì)與引導(dǎo)社會(huì)資本參與濕地保護(hù)修復(fù)、濕地公園建設(shè)，形成多渠道投入機(jī)制，全面提升濕地保護(hù)、管理和合理利用水平。

（五）加強(qiáng)岸線及上游地區(qū)森林資源保護(hù)。

推動(dòng)建立健全“兩湖”流域重要水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)、定期開展生態(tài)功能評(píng)價(jià)，提高水源涵養(yǎng)功能。鼓勵(lì)地方探索根據(jù)林分質(zhì)量、生態(tài)區(qū)位以及管護(hù)難易程度等因素，對(duì)生態(tài)公益林實(shí)施差異化補(bǔ)償。鼓勵(lì)通過設(shè)立公益崗位等多種方式，建立長(zhǎng)效的公益林管護(hù)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與生態(tài)管護(hù)的積極性。加大對(duì)“兩湖”流域森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升的支持力度，加強(qiáng)生態(tài)湖濱帶和水源涵養(yǎng)林等生態(tài)隔離帶的建設(shè)與保護(hù)，優(yōu)化防風(fēng)防浪林樹種結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“兩湖”岸線生態(tài)恢復(fù)。

（六）做好漁業(yè)資源保護(hù)。

全面落實(shí)長(zhǎng)江“十年禁漁”決策部署，持續(xù)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和支撐保障。加大跟蹤幫扶力度，積極穩(wěn)妥引導(dǎo)退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，保障退捕漁民基本生計(jì)。加強(qiáng)漁政執(zhí)法能力建設(shè)，強(qiáng)化禁捕水域資源監(jiān)測(cè)，健全網(wǎng)格化長(zhǎng)效管理機(jī)制，落實(shí)禁捕執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，確?！敖麧O令”有效執(zhí)行。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》要求，做好水生生物保護(hù)和生境修復(fù)。

（七）保護(hù)耕地生態(tài)功能。

合理劃定“兩湖”流域輪作區(qū)域，鼓勵(lì)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)承擔(dān)輪作任務(wù)的農(nóng)戶給予適當(dāng)補(bǔ)助，保障農(nóng)民合理收益。實(shí)行耕地質(zhì)量等級(jí)年度變更評(píng)價(jià)，掌握耕地質(zhì)量變化情況，探索運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)輪作面積進(jìn)行輔助監(jiān)測(cè)。鼓勵(lì)江西省、湖北省和湖南省因地制宜，統(tǒng)籌做好耕地生態(tài)保護(hù)。

三、健全地方合作機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治

（八）創(chuàng)新流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作新機(jī)制。

洞庭湖、鄱陽(yáng)湖及出入湖河流所在地應(yīng)積極探索流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男路绞?，科學(xué)規(guī)劃“兩湖”流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)，加快研究簽訂湖泊生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，合理確定湖泊水生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，測(cè)算湖泊水生態(tài)環(huán)境治理投入，根據(jù)湖泊水生態(tài)保護(hù)修復(fù)成本、水污染貢獻(xiàn)、水資源使用量、資源性收益等因素確定治理資金分擔(dān)比例和支出方向，約定協(xié)議期限、續(xù)約條件和違約責(zé)任。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和支持，加快建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作、成果共享的“兩湖”流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

（九）建立污染治理和應(yīng)急處置會(huì)商機(jī)制。

鼓勵(lì)建立“兩湖”流域污染治理聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，研究解決流域污染治理的突出問題，明確重點(diǎn)工作任務(wù)，落實(shí)各方責(zé)任，按照“一事一議”的原則確定各自的治理任務(wù)和出資規(guī)模。鼓勵(lì)建立跨省流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)省際間環(huán)保和執(zhí)法規(guī)范對(duì)接，積極開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式，妥善解決水污染糾紛。探索建立跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮相關(guān)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)及管理機(jī)構(gòu)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度、涉水事務(wù)監(jiān)管和省際間水事協(xié)調(diào)。

（十）共同強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償技術(shù)支撐。

健全調(diào)查體系和長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制，加快推進(jìn)水生生物資源和環(huán)境本底調(diào)查，加強(qiáng)水生態(tài)監(jiān)測(cè)支撐能力建設(shè)，鼓勵(lì)湖區(qū)和出入湖河流所在地建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。加強(qiáng)各地在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域科研成果交流，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、績(jī)效評(píng)估體系、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和信息發(fā)布制度。鼓勵(lì)有關(guān)地方共同培育生態(tài)價(jià)值評(píng)估、自然資源資產(chǎn)核算、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金管理等相關(guān)機(jī)構(gòu)。

四、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，健全多元化的補(bǔ)償機(jī)制

（十一）健全資源開發(fā)補(bǔ)償制度。

合理界定湖區(qū)自然資源開發(fā)邊界和總量，切實(shí)保護(hù)水生生物及其生境。通過開展湖泊水流自然資源確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善“兩湖”流域全民所有土地資源、水資源等自然資源資產(chǎn)有償使用制度。鼓勵(lì)水電開發(fā)企業(yè)與項(xiàng)目所在地地方人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索建立水能資源開發(fā)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，積極開展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

（十二）構(gòu)建環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)。

積極融入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)，探索建立“兩湖”流域排污權(quán)交易制度，在滿足環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)的前提下，企業(yè)產(chǎn)生的污染物排放削減量可按規(guī)定在市場(chǎng)交易。積極開展排污權(quán)回購(gòu)，激發(fā)企業(yè)減排的積極性。積極穩(wěn)妥推進(jìn)用水權(quán)交易。規(guī)范明晰區(qū)域用水權(quán)；嚴(yán)格取水許可管理，科學(xué)核定取用水戶許可水量，明晰取用水戶用水權(quán)；根據(jù)需要，推進(jìn)灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶用水權(quán)分配，明晰灌溉用水戶用水權(quán)。

（十三）引導(dǎo)發(fā)展綠色消費(fèi)。

完善綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和監(jiān)管等體系，建立健全綠色標(biāo)識(shí)產(chǎn)品清單制度。結(jié)合綠色電力證書資源認(rèn)購(gòu)，建立綠色能源制造認(rèn)證機(jī)制。健全綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)制度，推動(dòng)食用農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)合格證制度。完善環(huán)境管理體系、能源管理體系、森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品和森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)認(rèn)證制度，建立健全獲得相關(guān)認(rèn)證產(chǎn)品的綠色通道制度。扶持綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，提高綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證比例，完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、包裝、儲(chǔ)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。有序引導(dǎo)社會(huì)力量參與綠色采購(gòu)供給。

（十四）發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

擴(kuò)大生態(tài)環(huán)保對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)和推動(dòng)作用，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。鼓勵(lì)大中城市將近郊垃圾焚燒、污水處理、水質(zhì)凈化、災(zāi)害防治、岸線整治修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，完善居民參與方式，建立持續(xù)性惠益分享機(jī)制。以農(nóng)村生活污水、黑臭水體治理、農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、水源涵養(yǎng)及生態(tài)帶建設(shè)為重點(diǎn)，加快農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)面源污染敏感區(qū)域推進(jìn)農(nóng)藥化肥減量化和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化。支持建設(shè)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣，引導(dǎo)地方結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)品牌培育，努力打造一批特色農(nóng)產(chǎn)品知名品牌。繼續(xù)推進(jìn)畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。發(fā)揮“兩湖”生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)“兩湖”沿岸市縣深化區(qū)域旅游合作，推進(jìn)特色旅游發(fā)展。建立符合綠色項(xiàng)目融資特點(diǎn)的綠色金融服務(wù)體系，引導(dǎo)更多金融資源配置到綠色領(lǐng)域。

五、加強(qiáng)組織實(shí)施，確保生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)落地

（十五）落實(shí)地方主體責(zé)任。

江西省、湖北省和湖南省要把加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)納入重要議事日程，細(xì)化制定工作方案，落實(shí)各方責(zé)任，完善配套措施，規(guī)范合理使用各類補(bǔ)償資金，確?！皟珊绷饔虮Ｗo(hù)和治理工作取得實(shí)效。要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的洞庭湖、鄱陽(yáng)湖治理總體目標(biāo)，在“兩湖”流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理等方面加強(qiáng)溝通與協(xié)作，共同構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理新機(jī)制。借鑒生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)地方有關(guān)部門的工作職責(zé)，將各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行分解，明確責(zé)任主體。

（十六）加大中央支持力度。

國(guó)家發(fā)展改革委加強(qiáng)對(duì)“兩湖”流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的統(tǒng)籌指導(dǎo)，協(xié)同研究解決重大問題。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、林草局要加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。國(guó)家發(fā)展改革委在安排相關(guān)領(lǐng)域中央預(yù)算內(nèi)投資時(shí)適當(dāng)向“兩湖”流域傾斜。

（十七）健全社會(huì)主體參與機(jī)制。

探索政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)、第三方治理、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式等創(chuàng)新試點(diǎn)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域項(xiàng)目投資建設(shè)營(yíng)運(yùn)。發(fā)揮三峽集團(tuán)在共抓長(zhǎng)江大保護(hù)中骨干主力作用，通過長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金開展“兩湖”流域水生態(tài)環(huán)境治理示范，持續(xù)實(shí)施有引領(lǐng)作用的重大項(xiàng)目。合理建立開發(fā)利用主體和保護(hù)修復(fù)主體利益連接機(jī)制，吸引長(zhǎng)江流域上下游企業(yè)、社會(huì)組織參與“兩湖”流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。鼓勵(lì)地方政府通過對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式擴(kuò)充補(bǔ)償要素，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（十八）營(yíng)造良好氛圍。

及時(shí)總結(jié)“兩湖”流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中可復(fù)制、可推廣的做法和經(jīng)驗(yàn)，通過現(xiàn)場(chǎng)展示、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、媒體宣傳、專題報(bào)道等方式，建立起與社會(huì)各界有效溝通的橋梁，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)“兩湖”流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)，形成良好工作氛圍。發(fā)揮主流媒體作用，引導(dǎo)輿論聚焦“兩湖”流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新成果，及時(shí)宣傳成效，推廣可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)家發(fā)展改革委

2021年5月28日