吳舜澤：新時代生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展趨勢

十九大提出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，新時代下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人民對美好生活需求的重要支撐，這也對當(dāng)下生態(tài)環(huán)境工作提出了更高的目標(biāo)和要求。立足新時代啟程的重要時間節(jié)點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境政策制定的立足點(diǎn)、發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢是什么？將對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響？2018年4月2日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任吳舜澤對此發(fā)表了自己的看法。

以下根據(jù)發(fā)言嘉賓演講內(nèi)容整理，未經(jīng)本人審核。

新時代、新要求、新目標(biāo)

“十三五”規(guī)劃提出，要使供給能力滿足廣大人民群眾日益增長，不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和勝利前進(jìn)需要。隨著去年十九大的召開，我國步入新時代，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為美好生活需要和不平衡不充分之間的矛盾。新時代對生態(tài)環(huán)境治理體系構(gòu)建等提出了更高的要求，吳舜澤表示，這是新時代生態(tài)環(huán)境工作必須奮進(jìn)的新目標(biāo)，也是未來的政策導(dǎo)向。

1. 綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展一體兩面

2014年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，解決怎么看經(jīng)濟(jì)的問題，后來提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決工作的主線問題。2017年，十九大包括中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，主要解決發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展內(nèi)涵的問題。

吳舜澤認(rèn)為，綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展一體兩面，需要以此為契機(jī)，進(jìn)行考核指標(biāo)體系在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。一方面，高質(zhì)量發(fā)展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展。另一面，高質(zhì)量發(fā)展是從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，其中重要的一點(diǎn)就是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是不是向好的方向轉(zhuǎn)變。這對生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高更嚴(yán)的要求，也提供了更加廣闊的空間和更大的機(jī)遇。

2. 生態(tài)環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)社會問題日益交織，是一個復(fù)雜而敏感的新階段

吳舜澤認(rèn)為，目前生態(tài)問題與經(jīng)濟(jì)社會問題日益交織，是一個復(fù)雜而敏感的新階段。在他看來，現(xiàn)在到了追求高質(zhì)量發(fā)展而非高速度增長的新階段，但全社會思想意識統(tǒng)一、路徑方法探索、新老動能轉(zhuǎn)換還將在一定時間內(nèi)持續(xù)，對待綠水青山就是金山銀山還會有表里不一的情況。同時，區(qū)域和行業(yè)分化的特征也決定了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)了四個象限的分化，在高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程上也存在差異，因此，不能急于求成、過于樂觀。這些年，時不時會出現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一些“典型”事件，比如舍弗勒事件、煤改氣、環(huán)保督察執(zhí)法影響經(jīng)濟(jì)，這些都反映了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜性。

3. 新時代生態(tài)環(huán)境政策是過去政策的延伸和提升

從時間維度看，吳舜澤表示，新時代生態(tài)環(huán)境政策是過去政策的延伸和提升。從大的趨勢判斷，未來3-5年內(nèi)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢相比，生態(tài)環(huán)境政策還會處于一個快速改革發(fā)展、快速變動的過程中，逐步走向基本定型。

關(guān)于綠色發(fā)展與治本政策

十九大報告將綠色發(fā)展作為加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的第一位任務(wù)，這反映了新時代下的新考量，也反映了治標(biāo)與治本的關(guān)系把握。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為高質(zhì)量發(fā)展的前提和手段，是人民美好生活的重要內(nèi)容和目標(biāo)，是高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和判斷標(biāo)準(zhǔn)，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段和推動力，而綠色發(fā)展政策往往是治本的政策，是源頭性的政策，是全面的綜合政策。特別是十九大報告提出，要把污染防治攻堅戰(zhàn)作為邁向高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的關(guān)口，因此，生態(tài)環(huán)境政策的制定不能只關(guān)注環(huán)保，還需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軸線上去思考。吳舜澤表示，未來，生態(tài)環(huán)境政策將著力促進(jìn)綠色發(fā)展。

第一，繼續(xù)做減污染的存量和控污染的增量同步和并重。在空間布局上，強(qiáng)調(diào)要增加生態(tài)環(huán)境容量；在源頭上，強(qiáng)調(diào)節(jié)約資源和能源，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、培養(yǎng)新動能，以此構(gòu)建一個節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟(jì)體系，實現(xiàn)綠色發(fā)展、源頭防治、全民共治。

第二，實施綜合協(xié)調(diào)、源頭防控、綜合決策手段和政策。在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單“三線一單”的硬約束，倒逼發(fā)展質(zhì)量不斷提升，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益多贏。同時，還將繼續(xù)開展中央環(huán)保督察，提高地方黨委、政府及其有關(guān)部門生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任意識，切實落實新發(fā)展理念；加大企業(yè)環(huán)境違法行為查處力度，大力整治京津冀及周邊地區(qū)“散亂污”企業(yè)，有效解決“劣幣驅(qū)逐良幣”問題，為守法企業(yè)創(chuàng)造了公平競爭環(huán)境。此外，將逐步提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級、綠色轉(zhuǎn)型。

未來，生態(tài)環(huán)境政策方向?qū)倪^去后端、末端政策向前端推進(jìn)，一方面主要體現(xiàn)在守住底線、不碰紅線，要在生態(tài)環(huán)境容量過緊日子的前提下，建立硬約束，另外，政策還將綜合考量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源資源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局等。

吳舜澤強(qiáng)調(diào)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)所影響的經(jīng)濟(jì)增長，是那些損害生態(tài)環(huán)境的增長，是那些對人民美好生活帶來負(fù)效果的增長，是那些影響國家長遠(yuǎn)發(fā)展的“黑色增長”。

加快總體改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

“生態(tài)環(huán)境的所有工作是解決社會主要矛盾，既然主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，老百姓對美好生活的向往發(fā)生轉(zhuǎn)變，我們就奔著這個方向去加大攻堅力度?！?吳舜澤表示，污染攻堅實現(xiàn)質(zhì)量改善是一個政治責(zé)任，未來，既要守住“質(zhì)量反退化、不降級”這一底線要求，堅決執(zhí)行達(dá)不到質(zhì)量目標(biāo)的要嚴(yán)格問責(zé)，同時，會進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開、公眾參與、全民行動，增加民眾獲得感，以滿足以人為本的發(fā)展。

1. 長遠(yuǎn)謀劃與重點(diǎn)突破、階段殲滅

近五年，人民對生態(tài)環(huán)保的需求日益強(qiáng)烈，十八大以后，“兩會熱點(diǎn)調(diào)查”生態(tài)環(huán)保話題關(guān)注度位次都在前十名。吳舜澤表示，因此，環(huán)境政策應(yīng)當(dāng)做好長遠(yuǎn)謀劃與重點(diǎn)突破、階段殲滅?！傲_馬不是一天建成的，環(huán)境污染不是一天惡化的，所以改善起來也是比較難的，需要打好突出重點(diǎn)的攻堅戰(zhàn)，還要有打持久戰(zhàn)的系統(tǒng)安排?！?/span>

目前，高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展作為長期的奮斗目標(biāo)已經(jīng)成為共識。但整體來看，全國各地區(qū)各領(lǐng)域發(fā)展并沒有全部駛?cè)刖G色發(fā)展軌道，未來還有很長一段路要走，這一點(diǎn)需要充分認(rèn)識，不能樂觀。吳舜澤特別提到，打贏“大氣十條”不意味著空氣污染防治的質(zhì)變，各項部署穩(wěn)中求進(jìn)、重點(diǎn)突出、扎實推進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)。

2. 更加強(qiáng)化系統(tǒng)治理、更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)施治

環(huán)境質(zhì)量改善離不開系統(tǒng)施治和綜合治理。剛剛完成的國家機(jī)構(gòu)改革，讓生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改變了九龍治水局面，也為系統(tǒng)治理創(chuàng)造了基礎(chǔ)，而系統(tǒng)治理也將引導(dǎo)綜合管理的需求轉(zhuǎn)變。另外，隨著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善難度的加大，精準(zhǔn)施治要求越來越高，亟需配套“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”的精細(xì)化政策。吳舜澤表示，未來環(huán)境政策要分階段、分區(qū)域、分人群提出中長期目標(biāo)。

3. 負(fù)、正兩個政策基調(diào)

在改善環(huán)境質(zhì)量的政策導(dǎo)向上，吳舜澤提出了兩個基調(diào)：

第一個是遏制負(fù)外部性，即污染環(huán)境者承擔(dān)責(zé)任的政策制度，目前，這一機(jī)制基本健全，未來將重點(diǎn)放在政策制度的體系化、內(nèi)生化，包括按日計罰、損害賠償、責(zé)任追究、環(huán)境司法等方面。

第二個是彰顯正外部性，即改善環(huán)境者得利的政策制度還需要加快建立，包括生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的需求、價格、產(chǎn)權(quán)、財稅、金融、綠色消費(fèi)等政策；高質(zhì)量發(fā)展或綠色發(fā)展的考核評估激勵體系、生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付、自然資源收益，讓生態(tài)環(huán)保為經(jīng)濟(jì)做加法，兌現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)環(huán)境價值。

綠水青山既是自然財富，又是社會財富、經(jīng)濟(jì)財富；走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。在吳舜澤看來，這兩句都體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境政策要導(dǎo)向彰顯正外部性，他表示，目前正在朝這個方向努力，未來還有大量、長期的工作要做。

（四）督察問責(zé)與監(jiān)管執(zhí)法

當(dāng)前，我國環(huán)境監(jiān)管呈現(xiàn)三大新特征：一是過去單一靠行政執(zhí)法，目前則是行政執(zhí)法與環(huán)境司法同步；二是綜合激勵與嚴(yán)懲重罰并重，尤其體現(xiàn)在2018年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革推向全國全面實施；三是以排污許可證制度落實排污者主體責(zé)任與社會監(jiān)督問責(zé)。

在吳舜澤看來，去年，督察問責(zé)、監(jiān)管執(zhí)法工作可以看做是一個壓力測試，實現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的雙贏，可以看出，推行綠色發(fā)展、加大環(huán)境保護(hù)力度對經(jīng)濟(jì)壓力的影響是適宜的、可行的，力度是能接受的，總體效益還行，相關(guān)成本是可以在行業(yè)上下游之間的利益重新分配并保持新的平衡。吳舜澤強(qiáng)調(diào)，依法常態(tài)化嚴(yán)格監(jiān)管，只要是按照法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，傳達(dá)穩(wěn)定可靠的長期預(yù)期，對所有市場主體是平衡公平的就可以。

“環(huán)保常態(tài)化嚴(yán)管是對市場競爭秩序的厚愛和推動高質(zhì)量發(fā)展的真招，慣孩子實際是不可持續(xù)的?！眳撬礉杀硎?，嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管作用于各類排污主體和相關(guān)方，本質(zhì)上不會增加較長時期內(nèi)的社會總成本，只是調(diào)整環(huán)境成本在時空上的利益分配格局和生產(chǎn)關(guān)系。目前，我國所有經(jīng)濟(jì)成分的市場主體在環(huán)境保護(hù)上是平等的，壓縮環(huán)境成本用來加快個別企業(yè)或局部地區(qū)的短時間“發(fā)展”，往往形成了企業(yè)偷排、環(huán)境受害、下游“吃藥”、公眾遭殃、政府買單的局面，或者“前人排污獲取蠅頭小利，后人花大代價修復(fù)環(huán)境”的局面，甚至?xí)黠@增加全社會的環(huán)境總成本。依法嚴(yán)管，只是將掩蓋的、被其他人承擔(dān)的、由自然界后續(xù)加倍償還的成本回歸到常態(tài)。

吳舜澤認(rèn)為，環(huán)保政策對經(jīng)濟(jì)長期利好，短期影響較小，搞環(huán)保也可以拉動經(jīng)濟(jì)(詳情請參見：吳舜澤：常態(tài)化的嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)管綜合效益顯著  局部短期影響需全面辯證分析)。

吳舜澤透露，國際環(huán)境政策有如下六個方向的趨勢，我國也正在經(jīng)歷這些方面的轉(zhuǎn)變：一是法制先行，執(zhí)法從嚴(yán)；二是加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；三是推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和效率提高；四是注重科技進(jìn)步；五是強(qiáng)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策激勵；六是建立政府、企業(yè)和公眾的制衡與伙伴關(guān)系。

（五）政策目標(biāo)：生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

對于新時代下我國生態(tài)環(huán)境政策未來的走向，吳舜澤表示，目前正在著力實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)變：

在工作動力上，從以自上而下為主，向自上而下、自下而上相結(jié)合轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系；在工作目標(biāo)上，從以抓污染物總量減排為主，向以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心轉(zhuǎn)變，努力提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品；在工作任務(wù)上，堅決向污染宣戰(zhàn)，著力解決突出環(huán)境問題的同時，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)，推動加快形成綠色生產(chǎn)和生活方式；在工作格局上，從環(huán)保部門單打獨(dú)斗的“小環(huán)保”，向地方黨委、政府及其有關(guān)部門落實“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的“大環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變；在工作對象上，從以監(jiān)督企業(yè)為重點(diǎn)，向“督政”與“督企”并重轉(zhuǎn)變；在工作手段上，從以環(huán)境影響評價制度為主，向環(huán)境影響評價、排污許可、“三線一單”等制度一起抓轉(zhuǎn)變。

與此同時，還將探索如何明確和落實所有者、治理或修復(fù)者、行業(yè)管理者的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的環(huán)境責(zé)任；探索分級環(huán)境事權(quán)財權(quán)的重構(gòu)，強(qiáng)化跨區(qū)域流域治理，完善行政手段和市場手段、社會手段相結(jié)合的治理方式等。