呂忠梅：提議將生態(tài)文明入憲

“今年的議案和建議，絕大部分還是跟環(huán)保有關(guān)?！比珖舜蟠?、政協(xié)第十二屆全國委員會社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅說。與往年一樣，今年兩會，她仍不“跑題”，聚焦和致力于推動環(huán)境法治。

呂忠梅認(rèn)為，生態(tài)文明的提出和建設(shè)成果，應(yīng)在憲法和法律中得到充分體現(xiàn)。為此，她在議案中提出，將生態(tài)文明建設(shè)基本方略載入憲法序言并對總綱和第二章公民權(quán)利相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂。新環(huán)保法實(shí)施至今已兩年多時間，呂忠梅說，環(huán)境治理仍存在“單兵突進(jìn)”現(xiàn)象，但她明顯能感受到公眾環(huán)保意識在提升，期待全社會廣泛參與、多元化的治理模式盡快形成。

她注意到，環(huán)境問責(zé)體系逐步完備，通過“下猛藥”提高違法成本的做法日益“見效”，“但需同時建立相應(yīng)的免責(zé)、申辨等保護(hù)機(jī)制，避免‘誤傷’。”

提議將生態(tài)文明建設(shè)載入憲法

呂忠梅表示，絕大部分還是跟環(huán)保有關(guān)。已經(jīng)準(zhǔn)備的議案三個，第一是關(guān)于“生態(tài)文明”入憲；第二是將環(huán)境法典編纂列入下一屆人大常委會立法計(jì)劃；第三是制定長江法。建議主要圍繞兩方面：國家碳排放市場的信息公開和與公益訴訟有關(guān)的經(jīng)費(fèi)問題。

生態(tài)文明建設(shè)是中國提出的國家治理整體戰(zhàn)略，也是全球治理的“中國方案”的重要內(nèi)容，在國際上產(chǎn)生了巨大的影響力，體現(xiàn)了中國特色的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略風(fēng)采，充分展現(xiàn)了中國的道路自信、理論自信和制度自信，理應(yīng)在憲法中加以體現(xiàn)。近些年來，全國人大常委會在制定和修訂環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律過程中，都明確將推進(jìn)生態(tài)文明作為立法目的;國務(wù)院也發(fā)布了大氣、水、土壤污染防治行動計(jì)劃，全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和改革的要求?！妒逡?guī)劃》更是明確提出“綠色發(fā)展”新理念。但我國《憲法》關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，僅限于第9條和第26條的規(guī)定，不能完整體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，給下位法的制定和施行帶來一定障礙。

《憲法》作為國家的根本法，只有其對生態(tài)文明進(jìn)行思想闡述和原則性規(guī)定，才能為其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定提供憲法依據(jù)。將生態(tài)文明載入憲法，是落實(shí)依法治國方略，切實(shí)運(yùn)用法律思維和法律方法推進(jìn)體制改革的必然選擇。所以，我提交了將生態(tài)文明入憲的議案。建議借鑒1999年和2004年兩次修憲的經(jīng)驗(yàn)，適度增補(bǔ)或者修改有關(guān)條文，體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的根本要求。具體包括三個方面的內(nèi)容：一是修改憲法“序言”，將生態(tài)文明建設(shè)基本方略載入;二是修改總綱第9條和第26條;三是修改第二章公民權(quán)利，對公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行明確宣示。

生態(tài)文明改革推進(jìn)迅速，許多措施落地

呂忠梅認(rèn)為，生態(tài)文明體制改革正在按照中央的部署，展開八個方面的改革，推進(jìn)迅速，許多改革措施已落地。立法方面，修訂后的大氣污染防治法開始實(shí)施，水污染防治的修訂、土壤污染防治法的制定，這些都在向前推進(jìn)。執(zhí)法領(lǐng)域，環(huán)保督察力度越來越大，督察實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。司法領(lǐng)域，法院出臺相關(guān)司法解釋，發(fā)布30多個典型案例，審理了一批有影響的案件；檢察院推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)，從2015年的十多件到現(xiàn)在的數(shù)百件，試點(diǎn)正在向縱深推進(jìn)。

許多方面有進(jìn)展。如新環(huán)保法第39條規(guī)定的“環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度”，環(huán)保部正制定環(huán)境與健康工作的管理辦法，力求使這項(xiàng)制度“落地”。國家加大了環(huán)境污染監(jiān)測預(yù)警和問責(zé)力度?！皟筛摺痹诃h(huán)保司法領(lǐng)域的協(xié)作也有所加強(qiáng)，環(huán)境資源公益訴訟進(jìn)展比較順利。全社會對于環(huán)境保護(hù)的意識有所增強(qiáng)，參與度提高。我今年在北京過年，老百姓為了保護(hù)環(huán)境，自覺減少了煙花爆竹的燃放。

環(huán)境治理“單兵突進(jìn)”問題亟待解決

呂忠梅說，目前有兩個問題比較突出，第一是環(huán)保法建立的政府各級和各部門“協(xié)調(diào)聯(lián)動”體制沒有得到有效建立，實(shí)際上存在“單兵突進(jìn)”現(xiàn)象。不少地方、不少人甚至是領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為，實(shí)施環(huán)保法就是環(huán)保部門的事，出現(xiàn)了環(huán)境問題將環(huán)保部門推到一線處理了事。其實(shí)，環(huán)保部門處于末端的位置，環(huán)境污染和生態(tài)破壞都是前端的決策造成的。只有前端的各相關(guān)部門，如規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)利用等過程中都履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，企業(yè)依法承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，環(huán)境問題才不會產(chǎn)生或者少產(chǎn)生。等到問題成堆了再來靠環(huán)保部門治理，投入高、時間長、效果差。

第二是環(huán)保法建立的各盡其職、各出其力、各擔(dān)其責(zé)的“多元共治”機(jī)制尚未有效運(yùn)行。比如，將排污企業(yè)的有關(guān)信息向社會公開，讓社會公眾和團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督，遠(yuǎn)比環(huán)保部門“運(yùn)動式”檢查的投入少、效果好。再比如，運(yùn)用信息化手段進(jìn)行監(jiān)督，既有政府的監(jiān)測體系，也鼓勵第三方檢測機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)，可以通過數(shù)據(jù)比對，迅速發(fā)現(xiàn)問題。

從環(huán)保法的設(shè)計(jì)上，地方政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任分為三個方面：第一是地方人民政府對所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，這意味著政府在決策經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的幾乎所有問題時，都必須將環(huán)境保護(hù)納入其中，進(jìn)行綜合決策。第二是政府相關(guān)職能部門要各有其責(zé)。環(huán)境問題是在生產(chǎn)和生活過程中產(chǎn)生的，承擔(dān)與生產(chǎn)和生活有關(guān)的管理部門，都要在分管范圍內(nèi)，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。如發(fā)改委批項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)部門推廣種植技術(shù)、漁業(yè)部門發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、交通部門采用汽車生產(chǎn)工藝技術(shù)，等等，都要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。第三是環(huán)保部門的監(jiān)管之責(zé)，環(huán)保法授權(quán)環(huán)境保護(hù)部門實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，意味著環(huán)保部門的重點(diǎn)應(yīng)放在對于各地方、各部門履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的監(jiān)視和督察。只有這三個方面的主體都能切實(shí)履行好環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，環(huán)境問題的根本解決才有希望和可能。

要問當(dāng)其責(zé)避免有人“背黑鍋”

隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，以最嚴(yán)格的制度保護(hù)環(huán)境成為共識，加大環(huán)保問責(zé)力度也是其中一個重要方面。經(jīng)過幾年的努力，環(huán)保問責(zé)體系越來越完備。行政問責(zé)、黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)，層層遞進(jìn)。2016年，中央環(huán)境保護(hù)督察工作全面啟動，督查力度不斷加大，督查組每到一地都進(jìn)行了嚴(yán)格的督查和問責(zé)，加大問責(zé)力度的效果也在逐步顯現(xiàn)。在目前環(huán)境污染和破壞形勢比較嚴(yán)峻的情況下，通過“下猛藥”方式讓官員和企業(yè)承擔(dān)違法后果，很有必要。但下一步，也需對問責(zé)制度本身進(jìn)行完善，一方面要進(jìn)一步明確各主體的職責(zé)范圍、行使程序、不履責(zé)后果，并以法律方式加以明確，只有職責(zé)清晰、程序清楚，才能保障各負(fù)其責(zé)，各履其職。另一方面要明確免責(zé)情形、申辯程序，建立問責(zé)保護(hù)機(jī)制，保障問當(dāng)其責(zé)。

問責(zé)是個“殺手锏”。但一旦錯問，后果相當(dāng)嚴(yán)重，甚至可能反向激勵。如何讓人不被冤枉，不背黑鍋，是一個不可忽視的問題。

目前，中央環(huán)保督察組要求對群眾反映的線索，件件有回音。相關(guān)的督查信息及時反饋和向公眾公開，讓大家?guī)椭h(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督。近幾年，約談地方政府負(fù)責(zé)人、行政問責(zé)、黨政同責(zé)等都有了一些相對成熟的做法，這些都值得很好地梳理和總結(jié)。下一步，應(yīng)考慮如何將督察、問責(zé)以法律法規(guī)形式規(guī)范化、常態(tài)化，并將環(huán)保法建立的地方人民政府環(huán)境保護(hù)履職情況接受人大監(jiān)督、與干部考核結(jié)合、生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)、生態(tài)損害終生追責(zé)等制度有機(jī)結(jié)合，形成制度合力。

呂忠梅表示，去年某地發(fā)生的“用棉紗堵塞空氣采樣器干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)”事件值得深思，環(huán)境數(shù)據(jù)為什么造假，是誰要讓數(shù)據(jù)好看？ 環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)著監(jiān)測并提供真實(shí)數(shù)據(jù)的法定義務(wù)，數(shù)據(jù)造假是要承擔(dān)法律責(zé)任的。如果是工作人員自己造假，責(zé)任由其自己承擔(dān)； 如果造假來自背后的指令，就不應(yīng)該僅僅是工作人民承擔(dān)法律責(zé)任這么簡單。如何防止數(shù)據(jù)造假，是一個法治課題。既要通過完善制度，加大對數(shù)據(jù)造假的打擊力度；也要通過法治教育，讓參與監(jiān)測工作的工作人員知曉法律規(guī)定和法律后果，自覺守法。

公益訴訟仍有諸多難題需做制度安排

目前，兩種公益訴訟在實(shí)踐中都有一定困難。檢察機(jī)關(guān)既可以自己提起公益訴訟，也可以支持環(huán)保組織提起的公益訴訟。從目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件看，基本上是針對縣級以下行政機(jī)關(guān)或小企業(yè)，這是為什么？在訴訟程序上，檢察機(jī)關(guān)都是勝訴的，一旦出現(xiàn)敗訴案件，該抗訴還是上訴，這個問題還沒有得到妥善解決。全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作今年就要到期了。現(xiàn)在應(yīng)該開始對已有的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)進(jìn)行系統(tǒng)地梳理和總結(jié)。因?yàn)槭窃圏c(diǎn)，既可以試對，也可以試錯。通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。

民間公益訴訟的發(fā)展也遇到一些困難。公益訴訟是勇敢者的訴訟、利他的訴訟，也必須是專業(yè)者的訴訟。目前，環(huán)保團(tuán)體自身有沒有動力、有沒有資金能力和專業(yè)技術(shù)人才去提起訴訟，是一個非常大的問題。先進(jìn)國家在設(shè)計(jì)公益訴訟制度時，考慮到這一因素，做了一些制度上的激勵，比如允許法官將被告支付資金的一定比例判給公益組織、減免訴訟費(fèi)用或者讓被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用、設(shè)立資助環(huán)境公益訴訟的基金等。在我國，這些問題都非常值得研究，盡快建立激勵機(jī)制，鼓勵公益訴訟，鼓勵環(huán)保團(tuán)體提升能力和素質(zhì)。

檢察院針對省政府提出檢察建議，是一個進(jìn)步。僅瞄準(zhǔn)縣及其以下，有違環(huán)境保護(hù)的自然生態(tài)系統(tǒng)屬性，只看局部而看不到整體，效果難以彰顯，甚至可能相互抵消。在這個意義上，從省一級監(jiān)督比縣一級會有效。而從水污染治理看，水污染的最重要特性是流域性，加強(qiáng)水污染治理的流域協(xié)調(diào)和協(xié)同，效果會更好。

民間公益組織發(fā)展缺乏規(guī)劃和引導(dǎo)

呂忠梅表示，總體上看是“小而弱”。數(shù)量方面，經(jīng)民政部核準(zhǔn)的有提起公益訴訟資格的團(tuán)體是700多家，但真正提起訴訟的很少。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公益組織的同質(zhì)化、低水平重復(fù)情況比較嚴(yán)重，如有一些人口規(guī)模不大、經(jīng)濟(jì)條件不好的地方的公益組織，與大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的公益組織，做著基本相同的事情，都在籌資、做培訓(xùn);有的一個小地方多家公益組織在做基本相同的事情; 這種現(xiàn)象值得反思。如何形成公益組織發(fā)展的良好環(huán)境是政府的責(zé)任，如何找準(zhǔn)自身定位、錯位發(fā)展是公益組織必須慎重考慮的問題。這方面，還有很多工作需要去做。公益組織的發(fā)展如何形成生態(tài)鏈，激發(fā)整體的合力和活力是非常重要的事情。

從建設(shè)理念上看，環(huán)保組織的差異很大。有的堅(jiān)持與政府合作共贏，有的選擇對抗、斗爭。其實(shí)，在環(huán)保問題上，政府、團(tuán)體、個人沒有根本的利益沖突，總體目標(biāo)是一致的。某些具體問題上可以有不同看法和意見，需要監(jiān)督和批評，但這種監(jiān)督和批評應(yīng)該是有建設(shè)性的，不能搞撕裂和內(nèi)耗。秉持合作、協(xié)商理念的批評和監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)。所以，在環(huán)境保護(hù)中，需要勇士，更需要智者。