京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進展如何?

日前，工信部等四部門發(fā)布了《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》，京津冀一體化進程正在逐步加快。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)，協(xié)同發(fā)展的近期目標(biāo)是要在交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域率先取得突破。京津冀生態(tài)環(huán)保一體化究竟應(yīng)該怎樣理解？產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會不會帶來污染轉(zhuǎn)移？如何打破行政壁壘促進生態(tài)環(huán)保一體化取得實質(zhì)進展？記者為此采訪了首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授祝爾娟。

京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進展如何？

尚未形成共同參與、成本共擔(dān)、收益共享的互動機制，無法保障區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)都能實現(xiàn)公平、和諧的良性發(fā)展。

中國環(huán)境報：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)，協(xié)同發(fā)展首先需要交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三大重點領(lǐng)域率先取得突破。專家也指出，沒有交通一體化和生態(tài)環(huán)保一體化，就沒有京津冀一體化。您長期研究京津冀一體化問題，主編了多年的《京津冀藍皮書》。對于生態(tài)環(huán)保一體化，究竟應(yīng)該怎樣理解？

【祝爾娟】《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》把生態(tài)環(huán)保一體化作為三個率先突破的領(lǐng)域之一，我認(rèn)為可從三個方面來理解：

第一，生態(tài)環(huán)境問題必然是跨界的。比如大氣污染，它不受行政區(qū)劃限制，任何一個地方都很難自己單獨解決，需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)管。

第二，生態(tài)環(huán)保是“倒逼”京津冀協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展的外部動因。生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)到了不解決不行的時候，反過來成為倒逼轉(zhuǎn)型發(fā)展的外在動力。尤其北京是首都所在地，生態(tài)環(huán)境問題在一定程度上已經(jīng)影響到首都作為全國政治中心、國際交往中心等功能的正常發(fā)揮。

第三，生態(tài)一體化的本質(zhì)是要體現(xiàn)社會公平。各區(qū)域都有不同的主體功能，比如河北的張家口、承德地區(qū)作為區(qū)域的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，為了保證京津大都市清潔的水源，就不能上有可能導(dǎo)致環(huán)境污染的工業(yè)項目，也不能搞施用化肥、農(nóng)藥的農(nóng)業(yè)。他們守著青山綠水，卻非常貧窮。

因此，必須通過生態(tài)一體化，實現(xiàn)共建共享。各個地方創(chuàng)造財富的能力是不同的，要讓有條件加快發(fā)展的地區(qū)盡快發(fā)展，然后通過財政轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補償機制和方式，獲得地方發(fā)展的資本，實現(xiàn)老百姓的收入提高。

中國環(huán)境報：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了一些生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的工作重點和任務(wù)。您認(rèn)為京津冀生態(tài)環(huán)保一體化應(yīng)包括哪些內(nèi)容？

【祝爾娟】按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》部署，通過生態(tài)一體化共建聯(lián)防，破解資源生態(tài)難題，共建環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的宜居家園，是京津冀地區(qū)在相當(dāng)長一段時期內(nèi)的重要任務(wù)。

具體來說，要從以下幾方面入手。即統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)區(qū)域生態(tài)安全體系；促進循環(huán)綠色低碳發(fā)展，探索人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展新模式；拓寬生態(tài)環(huán)境共建共享的資金渠道，探索多元化生態(tài)補償機制，如實行資源有償使用，明確三省市水權(quán)，搭建水權(quán)交易平臺，進行碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易試點；建立生態(tài)環(huán)境危機管理體系等。

中國環(huán)境報：您認(rèn)為當(dāng)前京津冀生態(tài)環(huán)保一體化處于什么水平？面臨哪些挑戰(zhàn)？

【祝爾娟】應(yīng)該說這些年京津冀三地都非常重視生態(tài)環(huán)境問題，在理念、政策、規(guī)劃等方面都取得共識并有重要進展，在大氣污染防治、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法等方面加強了合作與交流，同時都在積極促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得了一定的成績。但由于歷史等原因，區(qū)域生態(tài)惡化勢頭仍未徹底扭轉(zhuǎn)，生態(tài)協(xié)作機制建設(shè)總體尚處于初建階段。

影響京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進程的短板還是制度，尚未建立起一套生態(tài)環(huán)境共建共享的有效機制。也就是說，尚未形成共同參與、成本共擔(dān)、收益共享的互動機制，無法保障區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)都能實現(xiàn)公平、和諧的良性發(fā)展；尚未健全統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管、法律護航的管理制度；尚未建立起以市場運作為基礎(chǔ)、政策支持為補充的區(qū)域生態(tài)補償機制。

如果這些制度不能夠盡快建立起來，就不能實現(xiàn)社會公平，也不可能持續(xù)。例如，前一段時間到張家口地區(qū)調(diào)研，感觸非常深。張家口是首都水源涵養(yǎng)地，不允許上項目，為服務(wù)首都付出了很多犧牲和很大代價，但卻得不到相應(yīng)的回報。雖然北京市每年給予其一定的財政補貼，但是遠遠達不到地方求發(fā)展、百姓收入提高的要求。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是否會帶來污染轉(zhuǎn)移？

現(xiàn)在任何一個地方都要考慮自己的生態(tài)環(huán)境，河北、天津既要進行產(chǎn)業(yè)升級，又要對新進來的企業(yè)加強管理。

中國環(huán)境報：日前工信部等四部門發(fā)布了《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》。我們知道北京正在積極進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一些企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到天津、河北等地。相對大城市來說小城市污染治理能力有限、成本更高，那么，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是否會帶來污染轉(zhuǎn)移？

【祝爾娟】我認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)該不會帶來污染轉(zhuǎn)移。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，北京原則上不再發(fā)展一般性制造業(yè)，要就地淘汰污染特別重、耗能特別高的產(chǎn)業(yè)，天津和河北也不會接收。當(dāng)然還會有一些化工類產(chǎn)業(yè)，只要生產(chǎn)就會有污染。但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這類產(chǎn)業(yè)一般都會進入園區(qū)，而不會像過去一樣是分散的，基本上可以對污染物進行統(tǒng)一、集中治理。

現(xiàn)在任何一個地方都要考慮自己的生態(tài)環(huán)境，河北、天津既要淘汰現(xiàn)有的重污染企業(yè)，進行產(chǎn)業(yè)升級，又要對新進來的企業(yè)加強管理。比如要發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在大家都在考慮怎樣采取新的技術(shù)來增加產(chǎn)業(yè)附加值，同時預(yù)防污染。

中國環(huán)境報：環(huán)境問題是在發(fā)展中解決的，生態(tài)環(huán)保一體化不能單獨實現(xiàn)。只有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動綠色發(fā)展，才有可能實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量真正改善。當(dāng)前國家層面已經(jīng)對京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局作出頂層設(shè)計，從您做過的研究來看，三地是否也具有互補性？

【祝爾娟】 我們對京津冀發(fā)展指數(shù)進行了測度。一個地區(qū)發(fā)展是由5個指數(shù)構(gòu)成：一是支撐力，包括體量、規(guī)模、水平、地位等；二是驅(qū)動力，投資、消費、進出口屬于傳統(tǒng)的動力指標(biāo)，我們?yōu)榇俗隽藢ｉT的測度；三是創(chuàng)新力，即新的動力和活力，預(yù)示著一個地區(qū)未來的前景和潛力；四是凝聚力，實際上是研究這個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)；五是輻射力，也就是說一個地區(qū)在全國或者更大區(qū)域范圍內(nèi)的影響力。

我們主要測它的流量，包括資金流、人流、物流等。從中可以看到，北京市的核心地位突出，遠遠高于天津和河北，不僅5個力的水平都是最高的，而且5個力發(fā)展水平也相對均衡。天津的凝聚力這些年上升很快，但輻射力最近有所下降。河北最近輻射力明顯上升，但創(chuàng)新力是短板。我們做這些研究，就是為政府決策提供客觀依據(jù)，以便更有針對性地推動三地共同實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和綠色發(fā)展。

中國環(huán)境報：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，基本出發(fā)點是疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”。您認(rèn)為協(xié)同發(fā)展對于天津、河北來說，是意味著更多機遇，還是更大壓力？

【祝爾娟】一方面，協(xié)同發(fā)展一定會給北京周邊乃至整個區(qū)域帶來轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大契機?？梢哉f，北京非首都功能疏解，是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的直接動力。不僅會給周邊帶來更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會，還會有很多公共服務(wù)功能疏解到天津和河北，提升當(dāng)?shù)氐哪哿透偁幜?。如果不是有這樣一個國家戰(zhàn)略，是不可能實現(xiàn)的。另一方面，其實是促進公平。河北省這么多年為北京做了很多貢獻，甚至犧牲了自身的一些發(fā)展機會。通過推進生態(tài)一體化，探索多元化的生態(tài)補償?shù)纫幌盗兄贫劝才?，可以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建共享。

怎樣打破行政壁壘推動經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益共贏？

堅持以人為本，而不是以物為本，讓生活在不同地區(qū)的人享受同等的公共服務(wù)。

中國環(huán)境報：協(xié)同發(fā)展涉及京津冀3個地區(qū)。三地的發(fā)展水平、資源稟賦等不同，行政區(qū)劃類別也不相同，一個是首都，一個是直轄市，一個是大省。如何打破行政壁壘，破解體制機制束縛，促進生態(tài)環(huán)保一體化取得實質(zhì)進展？

【祝爾娟】當(dāng)前京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，國務(wù)院成立了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，三地發(fā)改委也成立了京津冀協(xié)同辦公室，專門負責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)。從機構(gòu)建設(shè)、組織協(xié)調(diào)的角度來說，力度非常大，有利于打破行政壁壘。

從體制機制角度來說，可以從四個方面入手：一是建立多元化生態(tài)補償機制。比如實行橫向財政轉(zhuǎn)移支付、建立區(qū)域生態(tài)建設(shè)專項基金、向生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)提供優(yōu)惠貸款、采取政府購買方式等。二是探索市場化運作機制。比如實施水權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易試點。三是加強政府的生態(tài)規(guī)劃、服務(wù)與監(jiān)管。比如制定區(qū)域生態(tài)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃并賦予其法律權(quán)威性，建立區(qū)域統(tǒng)一的技術(shù)平臺和監(jiān)測平臺。四是建立有效的法律制度。比如完善相關(guān)執(zhí)法程序，實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法等。

中國環(huán)境報：如何從京津冀全局的角度促進三地經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益實現(xiàn)共贏？

【祝爾娟】如之前所言，思路上必須堅持以人為本，而不是以物為本。協(xié)同發(fā)展不是經(jīng)濟發(fā)展水平的絕對平均，而是讓生活在不同地區(qū)的人，能夠享受同等的公共服務(wù)水平?，F(xiàn)在的人為什么都愿意涌入北京？因為北京發(fā)展機會多，公共服務(wù)水平高。良好的生態(tài)環(huán)境也是公共產(chǎn)品，是政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)。如果能通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局調(diào)整，逐漸縮小京津冀地區(qū)的差距，再改善周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，就會有更多的人自愿到北京以外的地方去工作和生活，“大城市病”的問題也就自然而然解決了。京津冀三個地區(qū)，就會實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境、社會效應(yīng)共贏。

中國環(huán)境報：協(xié)同發(fā)展的時間表是怎樣的？

【祝爾娟】按照要求，京津冀一體化明年（2017年）就要有明顯的進展，特別是交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三大領(lǐng)域要率先突破。到2020年，協(xié)同發(fā)展框架要初步形成。到2030年，協(xié)同發(fā)展目標(biāo)要基本實現(xiàn)，即京津冀要發(fā)展成為具有國際影響力和競爭力的世界級城市群，成為能夠引領(lǐng)和支撐全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎。同時，北京的首都功能得到優(yōu)化，“大城市病”問題得到解決。時間緊迫，任務(wù)艱巨，現(xiàn)在的關(guān)鍵是落實。

作者：祝爾娟，浙江龍游人。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授、區(qū)域經(jīng)濟學(xué)博士生導(dǎo)師。1983年畢業(yè)于天津師范大學(xué)，獲經(jīng)濟學(xué)學(xué)士學(xué)位；1992年畢業(yè)于南開大學(xué)，獲經(jīng)濟學(xué)碩士學(xué)位。1983年至2007年在天津市委黨校及天津行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部從事教研工作。2007年調(diào)入首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，任首都經(jīng)濟研究所所長。主要研究領(lǐng)域為區(qū)域經(jīng)濟理論與首都圈發(fā)展戰(zhàn)略。出版學(xué)術(shù)專著十幾部，主編的2012年—2016年《京津冀發(fā)展藍皮書》社會影響很大，已成為政府決策的重要參考文獻。