構(gòu)建生態(tài)紅線管控體系時(shí)不我待

近日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、能源局、海洋局九部門(mén)聯(lián)合制定印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），旨在貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年4月印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的有關(guān)要求。

《意見(jiàn)》提出，根據(jù)我國(guó)發(fā)展的階段性特征及全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的需要，合理設(shè)置紅線管控指標(biāo)，構(gòu)建紅線管控體系，健全紅線管控制度，保障國(guó)家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全，倒逼發(fā)展質(zhì)量和效益提升，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

對(duì)于該如何理解生態(tài)紅線管控的主要內(nèi)容以及相關(guān)制度構(gòu)建，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者日前專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員周宏春，重點(diǎn)結(jié)合《意見(jiàn)》中對(duì)紅線管控內(nèi)涵、指標(biāo)設(shè)置以及管控制度構(gòu)建展開(kāi)解讀。

周宏春認(rèn)為，《意見(jiàn)》是針對(duì)紅線管控制度構(gòu)建形成的一部綜合性、方向性、原則性，且有意在跨部門(mén)合作和分工方面加以明確的文件，其間貫穿環(huán)境要素分工管理思路并充分體現(xiàn)和延續(xù)了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)精神。他強(qiáng)調(diào)，寄望紅線管控從制度構(gòu)建走向落地并成為真正不可逾越的紅線，就必須在組織實(shí)施、保障落實(shí)、評(píng)估等具體操作過(guò)程中不斷完善相關(guān)細(xì)則，確保政策落地有聲。

“天花板、地板和紅線一個(gè)都不能少”

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就舉世矚目，但客觀而言的確付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)，特別是近年來(lái)，霧霾天氣頻發(fā)，水污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，早已引起決策層高度重視：伴隨《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱 “土十條”）近日正式印發(fā)，“土十條”完成和《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“大氣十條”）和 《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”）的順利會(huì)師，至此共同繪制了覆蓋大氣、水、土壤三大領(lǐng)域的污染防治行動(dòng)指南。

然而，對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境總體形勢(shì)而言，其距離生態(tài)文明建設(shè)提出到2020年資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)取得重大進(jìn)展、主體功能區(qū)布局基本形成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提高、生態(tài)文明主流價(jià)值觀在全社會(huì)得到推行、生態(tài)文明建設(shè)水平與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的主要目標(biāo)仍有較大差距，因此，有必要在生態(tài)文明建設(shè)總體推進(jìn)過(guò)程中，進(jìn)一步明確底線思維與紅線意識(shí)。

在周宏春看來(lái)，實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》明確的“合理設(shè)置紅線管控指標(biāo)，構(gòu)建紅線管控體系，健全紅線管控制度”的總體要求，首先就需要樹(shù)立底線思維和紅線意識(shí)，這一點(diǎn)對(duì)于推動(dòng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，預(yù)留必要的發(fā)展空間而言至關(guān)重要。

周宏春說(shuō)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境包含內(nèi)容廣泛，山、水、林、田、湖對(duì)應(yīng)不同主管部門(mén)，長(zhǎng)期存在制度藩籬和“九龍治水”的尷尬?！兑庖?jiàn)》由九部門(mén)共同制定發(fā)布，其中明確了“部門(mén)協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)”的基本原則，正是有意扭轉(zhuǎn)此前的管理現(xiàn)狀，通過(guò)有關(guān)主管部門(mén)在紅線管控目標(biāo)設(shè)置、政策制定、制度建設(shè)等方面，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，做好與有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策措施的銜接，共同實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線管控的目標(biāo)。

“青山常在，綠水長(zhǎng)流是生態(tài)文明的有形目標(biāo)，而確保目標(biāo)達(dá)成，從底線思維和紅線意識(shí)角度看，必須確保天花板、地板和紅線一個(gè)都不能少?！敝芎甏赫J(rèn)為，《意見(jiàn)》明確的一系列管控內(nèi)涵和指標(biāo)設(shè)置正是意在形成一張有形、可見(jiàn)的生態(tài)保護(hù)網(wǎng)，確保在底線之上、上限之下，不碰紅線地扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)狀況，形成生態(tài)文明建設(shè)的新內(nèi)涵。

根據(jù)《意見(jiàn)》，所謂資源環(huán)境生態(tài)紅線管控，就是指劃定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標(biāo)約束，將各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限定在紅線管控范圍以內(nèi)。

《意見(jiàn)》提出要合理設(shè)定全國(guó)及各地區(qū)資源消耗天花板，在能源消耗方面，對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和山東省等大氣污染治理重點(diǎn)地區(qū)及城市，要明確煤炭占能源消費(fèi)比重、煤炭消費(fèi)減量控制等指標(biāo)要求；在水資源消耗方面，嚴(yán)重缺水以及地下水超采地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定地下水開(kāi)采總量指標(biāo)；在土地資源消耗方面，要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田，嚴(yán)格實(shí)施永久保護(hù)，對(duì)新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模實(shí)行總量控制，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，確保耕地?cái)?shù)量不下降、質(zhì)量不降低。用地供需矛盾特別突出地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo)。

“設(shè)置天花板實(shí)際上就是提出了總量控制的目標(biāo)，這對(duì)于應(yīng)對(duì)大氣污染、水體污染以及城鎮(zhèn)化圈地和土地質(zhì)量下降等嚴(yán)峻形勢(shì)而言都非常必要。”周宏春認(rèn)為，而在環(huán)境質(zhì)量底線上，《意見(jiàn)》分別針對(duì)大氣、水和土壤明確了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，算是對(duì)既定標(biāo)準(zhǔn)的一次重申，比如確保 《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》相銜接；《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》相銜接；以農(nóng)用地土壤鎘、汞等重金屬和多環(huán)芳烴、石油烴等有機(jī)污染物含量為主要指標(biāo)，設(shè)置農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量底線指標(biāo)，與國(guó)家有關(guān)土壤污染防治計(jì)劃規(guī)劃相銜接等。

最后，在紅線的表述上，《意見(jiàn)》指出，根據(jù)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、保護(hù)生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。具體而言，要依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢(shì)。

周宏春說(shuō)，紅線的內(nèi)涵是豐富的，種類和數(shù)量也很多，因此，要確保紅線切實(shí)發(fā)揮“禁止觸碰”的作用，還需要相關(guān)的機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排才能實(shí)現(xiàn)。

構(gòu)建全過(guò)程監(jiān)管的紅線管控體系

《意見(jiàn)》提出，要加快建立體現(xiàn)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求的政策機(jī)制，形成源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、責(zé)任追究的紅線管控制度體系。周宏春認(rèn)為，這意味著紅線管控制度體系要重點(diǎn)突出全過(guò)程監(jiān)管。而嚴(yán)防死守確保令行禁止對(duì)于凸顯紅線管控的本意而言更顯重要。

《意見(jiàn)》從目標(biāo)確定和落實(shí)、完善準(zhǔn)入、實(shí)施監(jiān)管、監(jiān)測(cè)能力、預(yù)警機(jī)制、管控責(zé)任六個(gè)方面分別細(xì)化了有關(guān)要求。其中值得重點(diǎn)關(guān)注的是，在強(qiáng)化一系列監(jiān)管措施和強(qiáng)化監(jiān)測(cè)能力之余，《意見(jiàn)》引入了研究建立紅線管控第三方評(píng)估機(jī)制。在追責(zé)方面，《意見(jiàn)》也提出要建立紅線管控責(zé)任制，即將資源環(huán)境生態(tài)紅線管控納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，并作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容，對(duì)任期內(nèi)突破紅線管控要求并造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的，按照情節(jié)輕重，從決策、實(shí)施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)追究有關(guān)人員的責(zé)任。

周宏春認(rèn)為，這可算是找到了紅線管控的有力抓手，比如第三方評(píng)估有助于保持客觀、公正的立場(chǎng)，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程中對(duì)政策形成糾錯(cuò)機(jī)制。再比如對(duì)責(zé)任的追究和考核，需要在實(shí)施中不斷細(xì)化，確保責(zé)任到人，尤其是對(duì)于造成生態(tài)環(huán)境損害的直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)要嚴(yán)格追責(zé)。周宏春說(shuō)，全過(guò)程監(jiān)管需要盡可能地做到信息公開(kāi)，確保紅線管控的實(shí)施、監(jiān)測(cè)、準(zhǔn)入、落實(shí)可監(jiān)督，由此方可保證制度構(gòu)建的有的放矢。

不難發(fā)現(xiàn)，紅線管控有意針對(duì)當(dāng)前地方環(huán)境保護(hù)中大量存在的諸如地方政府重發(fā)展輕環(huán)保，發(fā)展硬、環(huán)保軟；有些地方政府的地方保護(hù)主義嚴(yán)重，干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法；環(huán)保責(zé)任不落實(shí)，地方政府的責(zé)任變成了地方環(huán)保部門(mén)的責(zé)任；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象形成有力約束，并形成跨部門(mén)、跨區(qū)域的綜合監(jiān)管，周宏春強(qiáng)調(diào)，打破多部門(mén)管理制度藩籬，確保不同地方和不同部門(mén)按照生態(tài)文明建設(shè)的共同目標(biāo)前景實(shí)屬必要。

周宏春認(rèn)為，今年政府工作報(bào)告中提出要實(shí)行 “省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”更值得期待。這是黨中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域作出的一項(xiàng)重大決策，是改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，目的是增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善提供堅(jiān)強(qiáng)的體制保障。

“這項(xiàng)改革不僅是一個(gè)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的改革，還涉及省、部間一些關(guān)系的界定，涉及一些審批權(quán)限，是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的工作。應(yīng)按照中央的統(tǒng)一部署，堅(jiān)持眼睛向下，突出問(wèn)題導(dǎo)向，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，拿出高質(zhì)量的改革方案，讓群眾實(shí)實(shí)在在地感受到環(huán)境改善?！敝芎甏赫f(shuō)。

據(jù)環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在今年全國(guó)兩會(huì)期間表示，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，各地對(duì)這項(xiàng)改革都有很高的積極性。目前，已經(jīng)有17個(gè)?。▍^(qū)、市）提出全面試點(diǎn)或部分試點(diǎn)的意向，環(huán)保部正在抓緊編制試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)。大概用一年左右的時(shí)間完成試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)在2018年本屆政府換屆之前完成這項(xiàng)改革。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員周宏春）