生態(tài)修復(fù)：誰來為采煤沉陷區(qū)買單？

煤炭的長期采掘，導(dǎo)致礦區(qū)及周邊出現(xiàn)地表沉陷、房屋倒塌、農(nóng)田損毀、生態(tài)環(huán)境惡化。截止2014年底，淮南采煤沉陷面積35.3萬畝，最大沉陷深度達(dá)20米以上，預(yù)計最終沉陷將達(dá)105萬畝，占該市土地總面積的27%?；幢辈擅撼料菝娣e27.2萬畝，按照目前的煤炭產(chǎn)能每年還將塌陷土地8000畝左右，并呈逐年增加趨勢。采煤沉陷區(qū)環(huán)境整治和修復(fù)任務(wù)艱巨。

“五難”牽絆發(fā)展

安徽省致公近日對沉陷區(qū)進(jìn)行了一次全面調(diào)研。他們發(fā)現(xiàn)，“五難”問題成為沉陷區(qū)治理的極大阻礙。

（1）生態(tài)保護(hù)難。沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，包括歷史遺留原因和現(xiàn)代化開采進(jìn)度過快等原因。相對于破壞迅速而言，治理和恢復(fù)是一項復(fù)雜且漫長的過程。沉陷區(qū)土地穩(wěn)沉?xí)r間長，絕大部分已成為水面，無法進(jìn)行土地復(fù)墾，用地?zé)o法做到占補(bǔ)平衡。

（2）利益協(xié)調(diào)難。沉陷區(qū)群眾重新安置費(fèi)用低，安置房屋成本實(shí)際產(chǎn)生與企業(yè)補(bǔ)償資金相抵缺口近三分之一，農(nóng)戶廠房、經(jīng)濟(jì)作物等資產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低;采煤企業(yè)一次性征地補(bǔ)償需4-7萬元/畝，由于土地指標(biāo)及資金問題，仍采用 “以租代征”方式，每年以每畝1800元青苗補(bǔ)償費(fèi)的形式給予失地農(nóng)民補(bǔ)償，當(dāng)前煤炭價格持續(xù)下降，青苗費(fèi)能否連續(xù)足額發(fā)放出現(xiàn)了不確定性;失地農(nóng)民社會保障資金不足，地方財力難以負(fù)擔(dān)，僅淮北、淮南兩市采煤沉陷區(qū)涉及人口就達(dá)61萬，淮南截至2014年底累計欠繳社保費(fèi)用13億元。

（3）發(fā)展安置難。受沉陷區(qū)土地不屬于政府征地的影響，入住安置房的農(nóng)民無法納入養(yǎng)老保險范圍;由于沉陷區(qū)治理經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)周期長，前期投入大、產(chǎn)出小，加之鎮(zhèn)、村、組原有的土地權(quán)屬問題，致使社會參與的積極性普遍不高;安置區(qū)企業(yè)進(jìn)駐尚不充分，就業(yè)機(jī)會少，部分缺乏就業(yè)技能的農(nóng)民就業(yè)壓力很大。

（4）制度創(chuàng)新難。沉陷區(qū)土地在國土管理范疇上還是農(nóng)田，給土地流轉(zhuǎn)帶來困難，沉陷區(qū)綜合治理必須建立在產(chǎn)權(quán)變更的基礎(chǔ)上，否則進(jìn)行長期投資實(shí)踐難度較大;按照有關(guān)規(guī)定，采礦企業(yè)必須提前3年向縣(區(qū))政府報送擬搬遷村莊計劃，以便二者共同調(diào)查核定搬遷戶數(shù)、人口等基本情況，但現(xiàn)狀多有突然塌陷情況發(fā)生，塌陷時間無法預(yù)知，政府很難把握建設(shè)時間節(jié)點(diǎn);安置新村用地缺乏指標(biāo)，使新村建設(shè)難以進(jìn)行。

（5）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難。資源型城市轉(zhuǎn)型也就是發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，以改變城市發(fā)展過分依賴資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式?，F(xiàn)有窘境是產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量低、產(chǎn)業(yè)鏈條短、資金來源渠道窄，普遍存在 “一業(yè)獨(dú)大”，高消耗、高污染、低效率的粗放型增長方式尚未從根本上轉(zhuǎn)變，新興產(chǎn)業(yè)及非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，地方發(fā)展受資源型產(chǎn)業(yè)影響較大。這是采礦沉陷區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換能力差的直接原因所在。

綜治期盼長效機(jī)制

省致公認(rèn)為，采礦沉陷區(qū)綜合治理需要達(dá)到的目標(biāo)，應(yīng)包括沉陷區(qū)居民的安置、發(fā)展，沉陷區(qū)的利用、水系重構(gòu)與濕地生態(tài)建設(shè)、礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)等，進(jìn)而通過礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境承載力的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

省致公建議政府明確治理思路，堅持依法治理、農(nóng)業(yè)優(yōu)先原則，科學(xué)編制沉陷區(qū)的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，著力健全資源開發(fā)秩序約束機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，探索各市獨(dú)具特色的轉(zhuǎn)型模式。特別是對于采礦沉陷區(qū)未征收土地，需要盡快出臺征收政策，逐步解決“以租代征”問題。

省里可根據(jù)各市采礦沉陷土地實(shí)際情況適當(dāng)核減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)率，比照災(zāi)毀耕地政策對沉陷土地性質(zhì)進(jìn)行變更，爭取項目資金進(jìn)行復(fù)墾治理，增加可用土地;并加快推進(jìn)采礦沉陷區(qū)村莊搬遷安置。如：盡快解決新村建設(shè)用地指標(biāo)困境，可作為救災(zāi)工程用地邊用邊報批，積極向上爭取指標(biāo)，專列計劃予以解決;利用現(xiàn)有農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，在安置區(qū)配建商業(yè)服務(wù)設(shè)施創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，對農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)和市場知識培訓(xùn)，建立勞務(wù)輸出機(jī)制，努力解決失地農(nóng)民就業(yè)問題;將沉陷區(qū)失地農(nóng)民納入城市社保體系。

因地制宜，根據(jù)條件分類實(shí)施治理，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜漁則漁，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、水產(chǎn)漁業(yè)區(qū)或濕地休閑區(qū)，充分挖掘沉陷區(qū)土地利用價值。同時發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。培育適合采礦沉陷區(qū)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進(jìn)質(zhì)量效率型集約增長，力爭實(shí)現(xiàn)工業(yè)結(jié)構(gòu)的突破性調(diào)整;由于淮南被列為成熟型資源型城市，可支持其爭取成為國家級可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)市;在條件成熟的地區(qū)推進(jìn)直供電試點(diǎn)。

打造融資平臺

安徽省11個資源型城市中，無論成長型、成熟型與衰退型都有程度不等的采礦沉陷或因礦廢棄土地的問題。治理工業(yè)廢棄土地和挽救采煤沉陷區(qū)刻不容緩，而資金是最為核心的因素。省政協(xié)委員管永星建議打造長效的融資平臺，為整治與挽救資源型城市廢棄與沉陷土地解決了輸血功能。

土地是城市發(fā)展的重要資源。美國早在1980年11月通過 《超級基金法》，明確工業(yè)廢棄治理區(qū)域，進(jìn)行危險程度評估，并擬定清理方案;6年后再修訂通過《超級基金修訂與再授權(quán)法》，明確污染地塊購買者責(zé)任保護(hù)條款及新的責(zé)任免除條款等。英國設(shè)立了遺棄土地基金，促進(jìn)廢棄土地的再利用，并于1998年2月發(fā)布全國性的目標(biāo)，即致力于優(yōu)先循環(huán)使用“棕地”，到2008年英國至少60%新住宅開發(fā)建立在“棕地”上。實(shí)際上這一目標(biāo)于2002年便提前實(shí)現(xiàn)了。有鑒于此，管永星認(rèn)為安徽省應(yīng)該盡早成立拯救土地基金(暫名)

管永星認(rèn)為，沉陷水面與廢棄土地需要花大力氣治理與恢復(fù)，似乎得不償失。但沉陷水面與廢棄土地除去部分用作公益，如公共建設(shè)與景觀用地、水利設(shè)施等，其他大部分只要規(guī)劃得當(dāng)，完全可供開發(fā)住宅、新型產(chǎn)業(yè)以及生態(tài)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)使用，有的收益并非遙不可期。政府應(yīng)該主動宣傳，加強(qiáng)與各可能利益人(投資者、土地所有者、開發(fā)商、咨詢者、社會組織、技術(shù)提供者以及有投資需求民眾等)溝通協(xié)調(diào)，以發(fā)行債券、合同期權(quán)、眾籌等多種模式募集資金，加大基金規(guī)模，并就此建立基金運(yùn)轉(zhuǎn)公開接收監(jiān)督機(jī)制。

美國也曾出臺許多政策措施，動員社會各方力量和資源共同參與工業(yè)廢棄土地的清潔、利用和再開發(fā)，卓有成效,許多重建項目由政府與私人投資聯(lián)合開發(fā)，形成了“雙贏”結(jié)果。加拿大政府嚴(yán)格控制城市發(fā)展邊界，將房地產(chǎn)業(yè)逼上了治理工業(yè)廢棄土地的華容道，將主要的污染清理、資金籌集的任務(wù)都擔(dān)在了開發(fā)商肩上。建議安徽省在資源型城市中應(yīng)該嚴(yán)格設(shè)限房地產(chǎn)開發(fā)用地性質(zhì)，硬性規(guī)定房地產(chǎn)用地必須明確占廢棄工業(yè)用地與沉陷水面的比例，將社會資金逼進(jìn)專項基金通道。

誰來承擔(dān)修復(fù)成本

在生態(tài)修復(fù)這場攻堅戰(zhàn)中，沉陷區(qū)的治理成本由誰承擔(dān)?

政策似乎很明確：“誰破壞，誰復(fù)墾;誰復(fù)墾，誰受益”。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，煤礦企業(yè)作為“破壞”者，卻不能成為“受益”者。因為煤礦開采用地是劃撥地，企業(yè)沒有使用權(quán);要取得使用權(quán)，土地必須上市拍賣，而在市場不景氣條件下，誰會愿意出這筆額外的花費(fèi)呢。不能成為受益者，企業(yè)當(dāng)然不愿在采煤沉陷區(qū)治理上投資。政府不愿拿錢的理由也很充分：企業(yè)采煤賺過大錢，憑什么讓政府收拾殘局。

安徽省政協(xié)委員，安徽師范大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副院長，教授、博導(dǎo)周守標(biāo)建議建立生態(tài)補(bǔ)償制度。周守標(biāo)認(rèn)為，通過完善產(chǎn)權(quán)機(jī)制、價格機(jī)制，交易機(jī)制、市場機(jī)制等，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境資源供求，使生態(tài)利益主體關(guān)系更加科學(xué)緊密。加快建立國民經(jīng)濟(jì)綠色核算體系，國民經(jīng)濟(jì)成本核算充分考慮生態(tài)環(huán)境成本，經(jīng)濟(jì)增長率應(yīng)充分考慮環(huán)境效應(yīng)。盡快加強(qiáng)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展考核評價體系建設(shè)，使資源開發(fā)效率與城市生態(tài)環(huán)境相掛鉤，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展預(yù)警與監(jiān)管，促進(jìn)資源開發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。

安徽省民盟建議政府借鑒國外的成功案例，即由政府牽頭與銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)合作，建立資源型城市可持續(xù)發(fā)展基金，并通過生態(tài)修復(fù)的市場運(yùn)作機(jī)制，使發(fā)展基金取得收益，不斷擴(kuò)大規(guī)模;或采取多方籌資、專項管理的辦法。即企業(yè)按比例從煤炭銷售收入中出一部分、政府按比例從煤炭企業(yè)稅收中出一部分、中央轉(zhuǎn)移支付一部分、轉(zhuǎn)移安置居民因居住條件改善而自籌一部分。無論采取什么辦法籌措的治理資金，都應(yīng)該在生態(tài)修復(fù)和環(huán)境優(yōu)化過程中努力創(chuàng)造價值，把資金變?yōu)橘Y本，使采煤沉陷區(qū)治理進(jìn)入良性循環(huán)。

讓科技助力生態(tài)經(jīng)濟(jì)

安徽省政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會副主任邱江輝認(rèn)為加強(qiáng)環(huán)境治理，開展生態(tài)修復(fù)，既是民生工程，更可以蘊(yùn)育新產(chǎn)業(yè)。她建議政府遵循生態(tài)規(guī)律，樹立循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，合理培育開發(fā)，促進(jìn)資源節(jié)約和綜合利用。

邱江輝說，銅陵市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的探索，應(yīng)當(dāng)在全省大力推廣。兩淮的一些縣區(qū)和企業(yè)力求擺脫 “一煤獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)模式，立足盤活存量資源，探尋新產(chǎn)業(yè)，如淮南礦業(yè)挺進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展;鳳臺積極發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，走集約高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)路子，都應(yīng)予以支持。

近年來，省農(nóng)業(yè)、科技等部門注重發(fā)揮中科大在功能農(nóng)業(yè)的科技領(lǐng)先優(yōu)勢，扶持富硒糧食、水果、水產(chǎn)、茶葉等農(nóng)副產(chǎn)品的產(chǎn)供銷，創(chuàng)建食品安全創(chuàng)新基地、工程研究中心，推進(jìn)功能農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的研發(fā)、制造、示范和品牌推廣，形成企業(yè)集群，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈，著力建設(shè)安徽功能農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高地，這是個極好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。對于資源型城市解決大面積土地沉陷、農(nóng)業(yè)可利用土地資源漸趨緊張的問題，對于提高土地附加值，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)資源型產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)的雙輪驅(qū)動，無疑都具有先導(dǎo)作用和現(xiàn)實(shí)意義。

周守標(biāo)委員建議政府大力引入從事生態(tài)修復(fù)的科研機(jī)構(gòu)和科技企業(yè)，發(fā)展資源回收、再生資源產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，改造高消耗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源型城市在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型。在提高資源利用效率、替代資源能源開發(fā)、降低污染物排放、廢棄物轉(zhuǎn)化等方面加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)，以降低生態(tài)修復(fù)成本，增加再利用可行性。

發(fā)揮水的作用

隨著采煤區(qū)的不斷沉陷，水成為采煤沉陷區(qū)重要的資源。省致公界別的委員和專家們認(rèn)為，采煤沉陷區(qū)水資源的綜合開發(fā)利用，是事關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的生態(tài)工程，也是資源型城市可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

安徽省致公稱，國外在此方面的引導(dǎo)與治理，已經(jīng)取得了良好的社會效益。英國和美國礦業(yè)與環(huán)境委員會將沉陷洼地開發(fā)為林地、草地、農(nóng)地、娛樂場所、野生動物棲息地;德國科隆市西郊在采煤沉陷的地形上造成了一個既有沼澤也有林地的環(huán)境，聚集了野生水鳥和動物。

但令人遺憾的是，與國外相比，我國的煤礦沉陷區(qū)開發(fā)利用率較低，僅為5%～10%左右。國內(nèi)治理和研究的主要思路集中在沉陷區(qū)土地的整理與重建，傳統(tǒng)的治理方法是挖深墊淺，進(jìn)行耕地復(fù)墾、改為建設(shè)用地等，但該治理方法受諸多條件限制，如取土問題、排水問題、交通問題、治理投入問題等，目前有很多局限性。

省致公界別的委員和專家們呼吁政府利用采煤形成的沉陷洼地建設(shè)平原區(qū)蓄水工程，開展地表水治理和地下水保護(hù)。擴(kuò)大沉陷區(qū)庫容，利用沉陷區(qū)調(diào)節(jié)水資源平衡，統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)灌溉與城鎮(zhèn)發(fā)展用水問題。發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，配套發(fā)展禽畜養(yǎng)殖、果樹種植及農(nóng)副產(chǎn)品加工。利用采煤沉陷區(qū)大量積水區(qū)域建設(shè)濕地公園，維護(hù)城市濕地生態(tài)系統(tǒng)特性和基本功能，積極發(fā)揮改善城市生態(tài)環(huán)境、美化市容、科學(xué)研究、科普教育和休閑娛樂等生態(tài)環(huán)境和社會效益。從礦業(yè)發(fā)展和水資源開發(fā)利用兩方面取得雙贏，

他們認(rèn)為，以這樣的思路進(jìn)行采煤沉陷區(qū)的綜合治理和環(huán)境建設(shè)，是一個嶄新的思路，具有重要研究意義和科研價值。