強(qiáng)化制度建設(shè) 促進(jìn)綠色崛起

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷，為我們推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)指明了方向、提供了遵循。

在中央精神的指導(dǎo)下，江西省始終堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，在環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展、制度建設(shè)等方面勇于創(chuàng)新、探索經(jīng)驗(yàn)，取得顯著成效。江西省委十三屆十一次全會(huì)對(duì)江西省加快推進(jìn)綠色崛起進(jìn)行了部署與動(dòng)員，省委書記強(qiáng)衛(wèi)在會(huì)上指出：“綠色崛起的本質(zhì)是生態(tài)文明的崛起，建設(shè)生態(tài)文明并不是不要發(fā)展，也不是延緩發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)換一種思維抓發(fā)展，推動(dòng)發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展模式的提升，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏?！边@對(duì)我們深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“一個(gè)希望、三個(gè)著力”重要要求、省委十六字方針，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要指導(dǎo)作用。

生態(tài)文明建設(shè)是一場(chǎng)涉及領(lǐng)導(dǎo)方式、生產(chǎn)方式、生活方式和價(jià)值觀念的深刻變革，實(shí)現(xiàn)這樣的變革不是一蹴而就的事情。黨的十八大確立了生態(tài)文明建設(shè)的突出地位，指出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。習(xí)近平總書記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，制度進(jìn)步是生態(tài)文明水平提高的一大標(biāo)志，加強(qiáng)制度建設(shè)與改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是同等重要的任務(wù)。

當(dāng)前，深入貫徹落實(shí)省委十三屆十一次全會(huì)精神，全力推進(jìn)綠色崛起，打造生態(tài)文明建設(shè)的江西樣板，就要以制度先行和制度保障的理念為指導(dǎo)，以制度建設(shè)為抓手，認(rèn)清并破除當(dāng)前制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制障礙，用制度來(lái)約束資源使用權(quán)力，用制度來(lái)規(guī)范資源開發(fā)行為，用制度來(lái)落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，用制度來(lái)保障合法環(huán)境權(quán)益，系統(tǒng)推進(jìn)整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容。我國(guó)自然資源資產(chǎn)分為全民所有和集體所有。過去，我國(guó)沒有把自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)確定清楚，沒有劃清國(guó)家所有國(guó)家直接行使所有權(quán)、國(guó)家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個(gè)人行使承包權(quán)等各種權(quán)益的邊界。

我國(guó)已建立嚴(yán)格的耕地用途管制，但對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)的一些水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間還沒有完全建立用途管制制度，致使一些地方用光占地指標(biāo)后，出現(xiàn)過度開發(fā)山地、林地、濕地等現(xiàn)象。此外，在自然資源監(jiān)管體制上，沒有區(qū)分作為自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利與作為所有自然資源資產(chǎn)管理者的權(quán)力。

因此，要對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。要按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的原則，建立覆蓋所有國(guó)土空間的用途管制制度，不僅對(duì)耕地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，對(duì)草原、林地、河流、灘涂等生態(tài)空間也要實(shí)行用途管制，嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確保全國(guó)生態(tài)空間面積不減少；對(duì)自然資源和生態(tài)空間的開發(fā)要遵循用途管制，不得任意改變土地用途。同時(shí)，按照所有者和管理者分開以及一件事由一個(gè)部門管理的思路，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。

實(shí)行資源有償使用制度

目前，我國(guó)尚未形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的價(jià)格體系，資源及其產(chǎn)品的價(jià)格總體上偏低，沒有體現(xiàn)資源的稀缺狀況和開發(fā)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，從資源無(wú)償劃撥到有償使用的改革不到位；資源行業(yè)行政性壟斷與自然性壟斷并存，對(duì)壟斷行業(yè)的成本監(jiān)管缺乏科學(xué)手段和制度性規(guī)定；資源稅費(fèi)和環(huán)保稅費(fèi)整體偏低，資源性產(chǎn)品價(jià)格沒有體現(xiàn)資源的全部?jī)r(jià)值。

因此，我們要遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，按照產(chǎn)權(quán)明晰的原則，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革。要推進(jìn)資源性產(chǎn)品稅費(fèi)改革，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展的價(jià)格機(jī)制，合理調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系；通過自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格；同時(shí)，通過稅收杠桿抑制不合理需求，正稅清費(fèi)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，通過帶有強(qiáng)制性的稅收機(jī)制提高資源開發(fā)使用成本，促進(jìn)節(jié)約，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。

完善生態(tài)補(bǔ)償制度，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不完善，生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制還不健全，主要有以下幾個(gè)方面：生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道和主體單一；以部門為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責(zé)交叉，在整治項(xiàng)目與資金投入上難以形成合力；生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域過窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低，以項(xiàng)目工程為主的補(bǔ)償方式缺乏穩(wěn)定性；在生態(tài)環(huán)境損害賠償上，很多領(lǐng)域不同程度地存在環(huán)境損害求償主體不明確、求償范圍和求償程序缺失等問題。

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須體現(xiàn)資源有償使用的原則，使自然資源的價(jià)值得到合理補(bǔ)償：

一要加快制度創(chuàng)新，進(jìn)一步建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)產(chǎn)品具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，政府應(yīng)該代表較大范圍的生態(tài)產(chǎn)品受益人通過均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品；對(duì)生態(tài)產(chǎn)品受益十分明確的，要按照誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

二要以制度為引領(lǐng)，推行環(huán)境污染第三方治理。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行碳排放權(quán)、節(jié)能量、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

第三，針對(duì)企業(yè)和個(gè)人違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的，要嚴(yán)懲重罰，加大違法違規(guī)成本。要對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)未有明確受害人的環(huán)境損害，其求償主體、求償范圍和求償程序等應(yīng)從法律上予以明確規(guī)定。

進(jìn)一步改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制存在不少矛盾。首先是缺乏生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和決策部門。生態(tài)文明建設(shè)要求把生態(tài)文明的理念體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程中去，但是現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境管理體制很難做到這一點(diǎn)。同時(shí)，各部門在生態(tài)文明建設(shè)中的職責(zé)定位不明確，任務(wù)不清楚，往往各自為戰(zhàn)，從自身角度提出有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見及模式，缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

其次，地方保護(hù)主義尚未得到有效根治，國(guó)家環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅(jiān)決有效執(zhí)行，而環(huán)保部門的工作往往受制于地方政府的態(tài)度，地方環(huán)境保護(hù)的責(zé)任難以落實(shí)。

此外，區(qū)域、流域環(huán)境管理體制也亟待改革。我國(guó)跨區(qū)域的環(huán)境合作剛起步，由于地區(qū)之間的合作缺乏法律依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭(zhēng)端解決辦法，致使解決跨區(qū)域環(huán)境問題困難重重，尤其體現(xiàn)在流域水污染防治方面。因此，我們需要通過法律明確規(guī)定相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，理順環(huán)境職能監(jiān)管體制。

要建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)處理部門間利益紛爭(zhēng)，提高執(zhí)法效率。合理劃分中央與地方政府管理環(huán)境事務(wù)的權(quán)力，凡屬于跨越區(qū)域、流域和領(lǐng)域的環(huán)境問題，以及危害較大和影響較深的環(huán)境問題，由中央政府來(lái)負(fù)責(zé)，而屬于地域性的環(huán)境問題，由當(dāng)?shù)卣畞?lái)執(zhí)行，但中央政府負(fù)有監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)。加強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化跨區(qū)域環(huán)境管理，明確區(qū)域環(huán)保督查中心的職能，清晰界定環(huán)保督查中心與地方環(huán)保主管部門之間的環(huán)境事權(quán)，保證督查中心與基層環(huán)保主管部門之間信息通暢，促進(jìn)環(huán)保督查中心充分發(fā)揮其職能，提高行政效率。