李干杰：土壤污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻 立法呼之欲出

由中國(guó)科學(xué)院聯(lián)合中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部主辦，《中國(guó)科學(xué)院院刊》與中國(guó)生態(tài)修復(fù)網(wǎng)承辦的戰(zhàn)略與決策高層論壇：“土壤與生態(tài)環(huán)境安全——國(guó)際土壤年在中國(guó)”主題活動(dòng)，于2015年7月11-12日在中國(guó)科技會(huì)堂成功召開。作為聯(lián)合承辦方，中國(guó)生態(tài)修復(fù)網(wǎng)對(duì)嘉賓報(bào)告做了獨(dú)家解讀。

中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部李干杰副部長(zhǎng)作了題為《推進(jìn)土壤污染防治立法 奠定生態(tài)環(huán)境安全基石》的報(bào)告。

我國(guó)土壤污染防治問題和大氣污染、水污染一樣，是亟待解決的重大的環(huán)境問題，某種意義上的經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題，處理失當(dāng)還可能演變成為一個(gè)政治問題，必須引起高度重視。

改革開放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成就舉世矚目，但伴隨的環(huán)境污染問題已經(jīng)成為約束中國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展以及未來(lái)可持續(xù)發(fā)展最大的瓶頸。土壤污染防治已經(jīng)受到各界人士關(guān)注，土壤污染防治立法呼之欲出。

一、加強(qiáng)土壤污染防治立法的重要性

加強(qiáng)土壤污染防治立法是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)重大決策部署的具體行動(dòng)。十八大以來(lái)，中央多次提出推進(jìn)土壤防治工作的立法，2013年1月國(guó)務(wù)院提出要加快研究起草土壤環(huán)境保護(hù)專門的法律。

加強(qiáng)土壤污染防治立法是有效遏制土壤污染加重趨勢(shì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。土壤污染防治最重要的薄弱點(diǎn)就是無(wú)法可依，沒有法律依據(jù)，很多工作難以著手，因此，加強(qiáng)立法非常重要。

加強(qiáng)土壤污染防治立法是明確并落實(shí)各方責(zé)任的客觀要求。保護(hù)土壤環(huán)境需要政府、企業(yè)、社會(huì)等各方面的共同參與，必須靠法律來(lái)限定各方需要承擔(dān)的責(zé)任。

加強(qiáng)土壤污染防治立法是提高公眾對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)的現(xiàn)實(shí)需要。

二、土壤污染防治立法總體思路

深入分析現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定的不足。關(guān)于土壤污染防治在《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣法》、《固體污染防治法》都有相關(guān)規(guī)定，但存在很大局限，系統(tǒng)性、針對(duì)性、可操作性和時(shí)效性差。

系統(tǒng)性：往往一部有關(guān)的法文件中只有一、兩個(gè)相關(guān)的法律規(guī)范，零星、分散，無(wú)法滿足要求。

針對(duì)性：土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉(zhuǎn)性和難治理性等特點(diǎn)。現(xiàn)有的規(guī)定，并沒有針對(duì)這些特點(diǎn)，制定專門制度設(shè)計(jì)。

可操作性：只有原則性、概括性地規(guī)定，比如防止土壤污染、改良土壤，沒有明確具體的規(guī)定，難以具體實(shí)施。有口號(hào)、號(hào)召等宏觀要求，沒有中觀、微觀層面的具體規(guī)定，因此難以落實(shí)。

時(shí)效性：明顯滯后，有些過時(shí)的規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)目前土壤防治的要求。

明確立法的總體思路

首先，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在土壤污染防治里主要有兩個(gè)重點(diǎn)：農(nóng)用地和污染場(chǎng)地，必須根據(jù)重點(diǎn)對(duì)癥下藥，提出分級(jí)分類管理的一系列制度要求，同時(shí)，不同地區(qū)、不同污染程度的土地，必須因地制宜，能治則治，不能治則抓好風(fēng)險(xiǎn)管控，確保土壤安全利用。

第二，突出“防、控、治”三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。大氣、水污染都是預(yù)防和治理兩個(gè)環(huán)節(jié)，土壤多一個(gè)“控”的環(huán)節(jié)，“防”指防止污染產(chǎn)生，“治”指污染治理，“控”指控制風(fēng)險(xiǎn)。土壤的風(fēng)險(xiǎn)控制是非常重要的一個(gè)概念和環(huán)節(jié)，工作中一定要堅(jiān)持“防、控、治”三者同時(shí)并重。

第三，明確責(zé)任劃分，土壤污染防治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到政府、企業(yè)、社會(huì)等各個(gè)方面的責(zé)任和義務(wù)，各個(gè)部門之間都要科學(xué)分工，合理施策，明確和落實(shí)各方責(zé)任，調(diào)動(dòng)各方積極性，共同做好土壤污染防治工作。比如政府部門之間，耕地污染防治主要和農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部相關(guān)，但是農(nóng)業(yè)部是主管部門，環(huán)保部是監(jiān)管部門，大眾往往以為土壤污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染是環(huán)保部的事，其實(shí)首先是農(nóng)業(yè)部的事，環(huán)保部排在后面，責(zé)任不清晰的原因在于法律規(guī)定的不科學(xué)、不合理。

處理好與其他相關(guān)法律的關(guān)系。在立法過程中，要處理好與其他法律的關(guān)系，比如與環(huán)境保護(hù)法的關(guān)系，與水、大氣、固體廢物等專門污染防治法的關(guān)系，與現(xiàn)行出臺(tái)的各個(gè)部門現(xiàn)行土壤污染防治規(guī)范性文件或者相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的關(guān)系。

三、建立以《土壤污染防治法》為統(tǒng)領(lǐng)的土壤污染防治體系

加快推進(jìn)土壤污染防治法立法進(jìn)程。2006年環(huán)?？偩忠呀?jīng)啟動(dòng)了立法研究工作，成立了立法起草專門小組，做了大量的基礎(chǔ)性工作。2012年，土壤污染防治立法計(jì)劃列入國(guó)務(wù)院立法項(xiàng)目。2013年，列入了全國(guó)人大立法計(jì)劃。2014年年底，向全國(guó)人大環(huán)資委提交了建議稿草案。

土壤污染防治法列入全國(guó)人大立法計(jì)劃，牽頭部門是全國(guó)人大環(huán)資委，環(huán)保部作為全國(guó)人大環(huán)資委技術(shù)支持部門。

草案建議稿的內(nèi)容框架和主要制度建設(shè)一共八章近80條。

內(nèi)容框架：立法目的、適用范圍、基本原則、監(jiān)督管理體系、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染土地修復(fù)等若干方面。

立法目的：保護(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，實(shí)現(xiàn)土地資源永續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

立法原則：24字方針，保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主，風(fēng)險(xiǎn)管控，綜合治理，公眾參與，污染擔(dān)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)管控是在大氣法、水法里沒有的。

草案建議稿設(shè)計(jì)了一系列制度

在監(jiān)督管理體制方面，規(guī)定了土壤環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理體制和部門分工負(fù)責(zé)管理的機(jī)制，規(guī)定了對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和目標(biāo)考核制;在監(jiān)測(cè)調(diào)查方面，規(guī)定了土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、土壤環(huán)境狀況調(diào)查制度、土壤權(quán)屬變更環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估制度、土壤環(huán)境信息共享與公報(bào)制度等;在土壤環(huán)境保護(hù)方面，規(guī)定了土壤環(huán)境實(shí)行分級(jí)分類管理、土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的劃定原則、保護(hù)與獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定等;在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控方面，規(guī)定了污染土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度，以及農(nóng)用地、建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告制度等;在污染土壤修復(fù)方面，規(guī)定了土壤修復(fù)責(zé)任人認(rèn)定原則、土壤修復(fù)程序、要求等等。制度設(shè)計(jì)是環(huán)保部在《土壤污染防治法》里重點(diǎn)研究和設(shè)計(jì)的一個(gè)方面。

2014年年底《土壤污染防治法(草案征求意見稿)》上交之前，全國(guó)人大已經(jīng)開展了相關(guān)工作，包括全國(guó)人大環(huán)資委，也包括全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)現(xiàn)狀，《土壤污染防治法(草案征求意見稿)》非常有希望在2016年提交給全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議，具體出臺(tái)還需要環(huán)保部的努力和各方支持。

目前，國(guó)家土壤污染防治的工作安排和部署將按照“一二三四”總體思路考慮：

“一”，是圍繞一個(gè)目標(biāo)，利用未來(lái)6-7年左右時(shí)間，使得土壤污染防治能夠穩(wěn)住或者能夠有所好轉(zhuǎn);

“二”，是突出兩個(gè)重點(diǎn)，農(nóng)用地和城市建設(shè)用地;

“三”，是抓住“防、控、治”三個(gè)環(huán)節(jié);

“四”，是夯實(shí)四個(gè)基礎(chǔ)，土壤污染防治基礎(chǔ)非常薄弱，利用5年時(shí)間把基礎(chǔ)工作夯實(shí)起來(lái)。

四塊基礎(chǔ)工作：一是摸清底數(shù);二是完善制度，土壤污染防治法要出臺(tái)、配套部門規(guī)章要出臺(tái)、相關(guān)的土壤污染防治的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要出臺(tái);三是創(chuàng)新技術(shù)，通過技術(shù)升級(jí)和突破贏得土壤防治工作的突破;四是提升能力，包括管理能力、監(jiān)管能力。

環(huán)保部目前在土壤防治方面正在抓的工作：

第一，土壤污染防治法;

第二，土壤防治行動(dòng)計(jì)劃，正在組織開展污染防治“三大戰(zhàn)役”大氣戰(zhàn)役、水戰(zhàn)役、土壤戰(zhàn)役，2013年9月份出臺(tái)大氣十條效果比較明顯，2015年4月份發(fā)布水十條，就現(xiàn)狀比較有針對(duì)性;

第三，土壤污染防治，組織制定土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，并且已經(jīng)基本成形，正準(zhǔn)備創(chuàng)造條件向國(guó)務(wù)院進(jìn)行匯報(bào);

第四，土壤污染詳查，詳查全國(guó)耕地情況、草地情況、林地情況包括城市建設(shè)用地情況，為后續(xù)污染防治工作的加強(qiáng)以及長(zhǎng)治久安提供基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件。

第五，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂，土壤污染防治質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)向社會(huì)征求了一輪意見，即將征求第二輪意見。