用制度創(chuàng)新推進生態(tài)文明建設(shè)

邁向生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國，是黨的十八大提出的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)。5月5日發(fā)布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》把構(gòu)建生態(tài)文明重大制度作為突破口，凸顯了建立長效機制在推進生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)地位；在適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的過程中，通過制度建設(shè)重構(gòu)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，投資自然資本，改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，既是打贏防治污染的攻堅戰(zhàn)、更是建設(shè)生態(tài)文明持久戰(zhàn)的必然選擇。

　　用制度創(chuàng)新保障生態(tài)文明建設(shè)，必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，推進深化改革和創(chuàng)新。利用制度保護生態(tài)環(huán)境，就是要通過頂層設(shè)計，從法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、體制機制以及重大制度安排入手進行總體部署，使生態(tài)文明建設(shè)進入法律化、制度化的軌道。要按照建設(shè)生態(tài)文明的要求修改現(xiàn)行法律，研究制定各項缺位的法律法規(guī)，加強法律之間的協(xié)調(diào)性。

　　建立資源環(huán)境生態(tài)紅線制度，為發(fā)展行為劃出“底線”。按照主體功能區(qū)定位要求，建立國土空間開發(fā)保護制度，科學(xué)劃定生態(tài)紅線，合理開發(fā)、保護和修復(fù)耕地、河湖等各類資源的生態(tài)功能。

　　健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，為依法開發(fā)和保護奠定基礎(chǔ)。改變自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀，必須根據(jù)自然資源多重屬性和多樣化特征，通過比較廣泛的地方試點示范，逐步修改完善現(xiàn)行法律有關(guān)國有和集體所有資源的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，分類建立反映各類自然資源特點的資產(chǎn)所有權(quán)體系。要明確各類國土空間開發(fā)、利用及保護的邊界，根據(jù)不同資源類別，實行資源的分類用途管制，充分發(fā)揮和綜合平衡資源的經(jīng)濟和生態(tài)屬性，使自然資源得以節(jié)約使用、生態(tài)破壞行為得以有效控制、生態(tài)系統(tǒng)得以全面修復(fù)。

　　完善經(jīng)濟政策和推行市場化機制，促進資源的高效利用和降低環(huán)境保護成本。要充分利用價格、財稅、金融等多種手段及合理組合，推進資源利用、環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化。加快建立和實施資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境稅收體系。進一步改革和完善環(huán)保事業(yè)的特許經(jīng)營制度和特許保護制度，完善政府和社會資本合作模式，不斷提高市場機制的效力。

　　完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，提高統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法能力。根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)總體布局，全面深化生態(tài)環(huán)境行政體制和監(jiān)管執(zhí)法改革，增強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性和有效性。建立“職責(zé)獨立、機構(gòu)獨立、程序獨立”的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和能力建設(shè)。加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，充實基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量，強化執(zhí)法能力和財政經(jīng)費保障。

　　改革考核評價機制，健全政績考核和完善責(zé)任追究制度。將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟社會評價體系，加大資源環(huán)境績效和質(zhì)量指標(biāo)的考核權(quán)重，并強化考核結(jié)果運用與責(zé)任追究。編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計。建立責(zé)任追究制度，明確責(zé)任主體、責(zé)任目標(biāo)和責(zé)任范圍。建立分檔分級的責(zé)任追究機制，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職造成嚴重后果的，嚴格追究監(jiān)管責(zé)任；對違背生態(tài)文明建設(shè)要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的，要記錄在案，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或提拔使用，實行嚴格的終身追責(zé)，已經(jīng)調(diào)離的也要問責(zé)；對濫用職權(quán)、徇私舞弊、貪污賄賂等涉嫌犯罪的，要移送司法機關(guān)，依法追究法律責(zé)任。

　　鼓勵各利益相關(guān)方參與，建立生態(tài)文明治理體系。建立信息公開和公共參與制度，明確有序參與的程序，鼓勵和規(guī)范公眾參與行為。同時，不斷完善第三方評估制度，提高資源環(huán)境決策的參與度和生態(tài)文明建設(shè)行動的科學(xué)性。

（作者：王 毅 中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長）