張新安：統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù) 促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展 ——將碳達(dá)峰碳中和貫穿于自然資源開發(fā)利用和保護(hù)的方方面面

作者：張新安 中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院院長

習(xí)近平總書記指出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革”，要求“把節(jié)約能源資源放在首位”。自然資源是高質(zhì)量發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和能量來源；碳排放的源頭是資源利用，減碳、除碳，靠的也是資源；碳匯能力提升，更離不開自然資源。碳達(dá)峰碳中和是黨中央、國務(wù)院部署推動的重大戰(zhàn)略，《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《2030年前碳達(dá)峰行動方案》（以下簡稱《方案》）明確提出了碳達(dá)峰碳中和工作的重點(diǎn)任務(wù)，要求把握“處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系”，在減碳與儲碳、提效與增匯、適應(yīng)與應(yīng)對、自然增匯與工程增匯方面開展深入研究，充分發(fā)揮自然資源在碳達(dá)峰碳中和工作中的基礎(chǔ)性作用。

一、把碳達(dá)峰碳中和納入自然資源改革發(fā)展整體布局中

習(xí)近平總書記指出，“要把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。要求我們從道理、學(xué)理、哲理不同側(cè)面提高思想認(rèn)識，從邏輯、法理、技術(shù)不同角度貫徹落實(shí)。

（一）秉承系統(tǒng)觀念是碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵。碳達(dá)峰碳中和問題，要在地球系統(tǒng)科學(xué)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、能源科學(xué)系統(tǒng)中統(tǒng)籌考慮，要在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、資源利用結(jié)構(gòu)、國土空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和升級過程中統(tǒng)籌考慮，要在生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、能源安全的系統(tǒng)把握中統(tǒng)籌考慮，要在生物多樣性、地質(zhì)多樣性和自然多樣性綜合保護(hù)中統(tǒng)籌考慮，要在深化人與自然生命共同體之間共生聯(lián)系、氣候變化對生態(tài)系統(tǒng)碳匯的正反影響、碳循環(huán)自身的自然規(guī)律認(rèn)識、減排與增匯的辯證統(tǒng)一中統(tǒng)籌考慮，才能真正走出生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展新路。

（二）處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系、人與自然的關(guān)系是碳達(dá)峰碳中和的核心。生態(tài)環(huán)境問題，歸根到底是資源的過度開發(fā)和粗放利用造成的；碳排放居高不下，歸根到底是能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)和資源利用結(jié)構(gòu)不優(yōu)化造成的；碳匯能力下降，歸根到底是資源開發(fā)利用不當(dāng)引起的生態(tài)系統(tǒng)功能下降造成的。要從根本上解決問題，必須加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，通過資源的有效供應(yīng)和高效利用把經(jīng)濟(jì)社會活動限制在資源環(huán)境承受限度之內(nèi)，守住有形和無形的邊界，通過資源的有度、有序、有時開發(fā)，給自然留下休養(yǎng)生息的時間和空間。

二、自然資源工作服務(wù)于碳達(dá)峰碳中和的方方面面

推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作面臨的突出問題之一是碳排放居高不下和碳匯能力不足的矛盾，也是碳源與碳匯之間的數(shù)量關(guān)系問題。其中，碳源是以能源結(jié)構(gòu)為主的系統(tǒng)性問題，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，核心是降低碳排放強(qiáng)度與總量；碳匯是實(shí)現(xiàn)碳中和不可或缺的重要環(huán)節(jié)，負(fù)碳技術(shù)創(chuàng)新將發(fā)揮核心支撐作用。自然資源工作貫穿于源匯關(guān)系的全流程和各環(huán)節(jié)，是破解這一矛盾的關(guān)鍵所在。

（一）以自然資源和國土空間支撐能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和碳減排協(xié)同發(fā)展。一是物質(zhì)資源支撐，在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，自然資源工作要發(fā)揮關(guān)鍵作用，特別是鋰、稀土等新能源礦產(chǎn)和深層地?zé)崮芘c天然氣水合物等非常規(guī)能源資源。二是地上空間支撐，自然資源工作服務(wù)于優(yōu)化傳統(tǒng)能源的國土空間布局，科學(xué)匹配可再生能源產(chǎn)需空間，構(gòu)建綠色低碳的土地利用結(jié)構(gòu)。三是地下空間支撐，自然資源工作充分利用地下空間儲能儲熱，也包括二氧化碳地下地質(zhì)封存。四是海洋空間支撐，充分利用藍(lán)色國土空間發(fā)展“藍(lán)色能源”，推進(jìn)海上風(fēng)電與海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（二）以生態(tài)保護(hù)修復(fù)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。一是陸地生態(tài)系統(tǒng)，以森林碳匯、草地碳匯、濕地碳匯、農(nóng)田碳匯為主要構(gòu)成。受人為干預(yù)影響較大的陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯存有較大不確定性，經(jīng)科學(xué)保護(hù)修復(fù)后，固碳潛力有望得到進(jìn)一步提升，并趨于穩(wěn)定。二是海洋生態(tài)系統(tǒng)。聯(lián)合國可持續(xù)海洋經(jīng)濟(jì)高級別小組提出，到2030年海洋可望吸收全球五分之一的溫室氣體排放量。

（三）以自然資源科技工作開拓新領(lǐng)域碳匯潛力。一是土壤碳。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院報(bào)告，全球土壤碳儲量為大氣的3倍，土壤碳占基于自然的解決方案潛力的25%（總潛力為每年238億噸）。二是碳捕獲與儲存（CCS）。國際能源署預(yù)計(jì)，CCS的減排貢獻(xiàn)將在2030年達(dá)到總減排量的10%，2050年達(dá)到19%。自然資源工作可以為CCS提供充足的儲存空間。三是配備CCS的生物質(zhì)能（BECCS）。據(jù)科技部21世紀(jì)中心估計(jì)，到2050年全球BECCS上限碳匯潛力為100—150億噸/年。四是巖溶作用碳匯。根據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局巖溶地質(zhì)研究所預(yù)計(jì)，經(jīng)過生態(tài)修復(fù)、土壤改良和水生生物培育等工程，我國巖溶地質(zhì)作用吸收碳可達(dá)億噸級。五是礦物碳匯。這種經(jīng)人為作用加速自然界中硅酸鹽風(fēng)化的過程，將二氧化碳轉(zhuǎn)化為固態(tài)物質(zhì)或可溶解碳酸鹽的方法，固碳潛力巨大。

三、碳達(dá)峰碳中和要求自然資源治理打一場硬仗

我國資源約束趨緊和利用粗放并存，生態(tài)系統(tǒng)整體質(zhì)量和穩(wěn)定性不容樂觀，生態(tài)系統(tǒng)退化形勢嚴(yán)峻，碳匯能力鞏固提升任務(wù)艱巨。上世紀(jì)50年代以來，全國性的水資源短缺、水生態(tài)破壞、水環(huán)境污染問題日益凸顯，濱海濕地面積累積消失57%，紅樹林面積減少40%，海洋自然岸線占比持續(xù)下降。2018年，我國人工林面積超過森林總面積1/3，且不少位于干旱、半干旱地區(qū)，重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率達(dá)10.2%。農(nóng)業(yè)開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)擠占或損毀生態(tài)空間問題突出。礦山開采占用、損毀土地問題依然嚴(yán)峻。

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引下，我國生態(tài)文明建設(shè)從認(rèn)識到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。自然資源領(lǐng)域在踐行生態(tài)文明建設(shè)的過程中，先后出臺了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、自然保護(hù)地體系等基礎(chǔ)性制度。經(jīng)過多年努力，我國自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系初步建立，自然資源發(fā)展基礎(chǔ)基本夯實(shí)，全國珊瑚礁、海草床、鹽沼生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀調(diào)查，開展紅樹林、鹽沼、海草床等籃碳儲量調(diào)查評估試點(diǎn)全部完成。

隨著自然資源保護(hù)和利用工作的推進(jìn)，全國自然資源保護(hù)和利用水平逐步提高，國土空間支撐能力逐步增強(qiáng)，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查結(jié)果，10年間生態(tài)功能較強(qiáng)的林地、草地、濕地、河流湖泊水面等地類合計(jì)凈增加2.6億畝。截至2020年底，全國森林覆蓋率達(dá)到23.04%，森林蓄積量超過175億立方米，草原綜合植被蓋度達(dá)到56%。全國整治修復(fù)海岸線1200公里，濱海濕地2.3萬公頃，修復(fù)歷史遺留礦山9000個，完成防風(fēng)治沙1000多公頃、石漠化治理130萬公頃。這為持續(xù)提升陸海生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十四五”時期是保護(hù)和發(fā)展矛盾的凸顯期，是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提升的攻堅(jiān)期，是優(yōu)化國土空間保護(hù)開發(fā)格局的關(guān)鍵期，更是落實(shí)黨中央關(guān)于碳達(dá)峰碳中和重大決策部署的戰(zhàn)略期。自然資源領(lǐng)域?qū)奂岣咦匀毁Y源利用效率、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力等基礎(chǔ)工作，努力滿足人民日益增長的美好生活需要，堅(jiān)決打贏碳達(dá)峰碳中和這場硬仗。

四、準(zhǔn)確把握自然資源領(lǐng)域落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)

《意見》和《方案》明確了自然資源領(lǐng)域碳達(dá)峰碳中和的任務(wù)和行動目標(biāo)。

——明確了高質(zhì)量保障經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳發(fā)展的任務(wù)。要求統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護(hù)，探索建立水能資源開發(fā)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。優(yōu)化化石能源資源勘查、開發(fā)、利用結(jié)構(gòu)，加大重點(diǎn)油氣生產(chǎn)基礎(chǔ)勘查開發(fā)力度，加快非常規(guī)油氣資源規(guī)?；_發(fā)，推進(jìn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國內(nèi)找礦和綠色勘查等。

——提出了加快提升資源集約節(jié)約利用水平的要求。強(qiáng)調(diào)以綠色低碳發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)有利于碳達(dá)峰碳中和的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。明確了耕地保護(hù)和城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤活利用的節(jié)約集約用地行動目標(biāo)，以及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源綜合利用的工作要求。到2025年，提高非化石能源利用效率和水平。到2030年，加快提升資源利用效率，以資源利用方式轉(zhuǎn)變推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。

——確定了持續(xù)鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的主要目標(biāo)。要求以強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管制為行動舉措，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)控生態(tài)空間占用、嚴(yán)格用地規(guī)模、力促綠色生態(tài)產(chǎn)品市場化，穩(wěn)定陸海生態(tài)系統(tǒng)固碳能力。到2025年，森林覆蓋率達(dá)24.1%，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到2030年，森林覆蓋率達(dá)25%，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降。

——明確了不斷提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量的任務(wù)安排。以生命共同體為理念指導(dǎo)，圍繞山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)，提出一系列國土綠化行動、退耕還林還草、耕地質(zhì)量提升行動、礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程任務(wù)。

——提出了加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)相關(guān)要求。強(qiáng)調(diào)了生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎(chǔ)能力建設(shè)在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)中的關(guān)鍵作用，部署了生態(tài)碳匯統(tǒng)計(jì)監(jiān)測能力提升、生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測核算體系構(gòu)建、新領(lǐng)域碳匯技術(shù)探索、碳匯市場建設(shè)及前沿理論積累等具體工作。

五、采取有效措施確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和

為推動碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，自然資源領(lǐng)域應(yīng)聚焦國土空間規(guī)劃管控、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、優(yōu)化資源配置、資源節(jié)約集約利用和碳匯基礎(chǔ)支撐等主責(zé)主業(yè)，全力推動碳達(dá)峰碳中和工作落實(shí)落地，為推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（一）發(fā)揮國土空間規(guī)劃和用途管控的系統(tǒng)治理作用，鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。加快編制和實(shí)施以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的各級國土空間規(guī)劃，研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)法、國土空間規(guī)劃法，構(gòu)建國土生態(tài)安全屏障，建設(shè)面向全球的生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。嚴(yán)格管控各類國土空間邊界，制定《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》。嚴(yán)格占用自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目審核，細(xì)化落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，對耕地實(shí)行數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)，嚴(yán)控城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張。

（二）推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。實(shí)施青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)，以及自然保護(hù)地建設(shè)及野生動植物保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)支撐體系9個重大工程專項(xiàng)規(guī)劃，組織實(shí)施新一批山水林田湖草和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程。持續(xù)推進(jìn)大規(guī)模國土綠化，推動紅樹林、海草床、濱海鹽沼保護(hù)修復(fù)，提升陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

（三）合理配置自然資源要素，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)。提升清潔能源礦產(chǎn)供給保障，加快鋰、稀土等戰(zhàn)略礦產(chǎn)的勘查開發(fā)。加快頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)，科學(xué)開發(fā)利用地?zé)崮?、生物質(zhì)能、波浪能、潮汐能等新能源，促進(jìn)核電、光伏、風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以土地要素配置支持清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持工業(yè)和能源領(lǐng)域提高能效、降低能耗，降低二氧化碳排放強(qiáng)度。實(shí)行能源資源、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動，深入推進(jìn)煤炭等能源資源領(lǐng)域供給側(cè)改革，降低高碳化石能源結(jié)構(gòu)比例。嚴(yán)控新增建設(shè)用地，探索限制高碳土地利用類型供應(yīng)。

（四）推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，形成綠色低碳發(fā)展格局。實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)控制，嚴(yán)控建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模。深化“增存掛鉤”機(jī)制改革，完善指標(biāo)核算方法和配套政策，做好閑置土地處置工作，推動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，加強(qiáng)土地復(fù)合利用，減少建設(shè)用地等“高碳”空間擴(kuò)張。全面推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，大力推廣綠色低碳先進(jìn)適用技術(shù)。強(qiáng)化無居民海島保護(hù)，減少人類活動對海洋自然空間的占用。促進(jìn)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)與海洋漁業(yè)等融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)海域空間資源集約節(jié)約利用。提高地下空間利用效率，加強(qiáng)深部地下空間調(diào)查評價，開展CCS地質(zhì)儲存選址、地下空間地質(zhì)儲存產(chǎn)權(quán)研究。

（五）完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與市場規(guī)則，提升碳匯綜合支撐能力。組織開展基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)技術(shù)方法研究，推動陸海碳匯機(jī)制研究、增匯技術(shù)開發(fā)。開展巖溶增匯以及基性、超基性巖礦化固碳關(guān)鍵技術(shù)研究，探索碳地質(zhì)儲存技術(shù)方法創(chuàng)新。推動有關(guān)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心和長期科學(xué)觀測網(wǎng)建設(shè)。探索碳匯生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，研究碳匯市場規(guī)則，推動更多生態(tài)碳匯產(chǎn)品的研發(fā)，吸引社會資本投入，促進(jìn)碳匯交易良性發(fā)展。

習(xí)近平總書記提出的碳達(dá)峰碳中和的宏偉目標(biāo)，描繪了我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的莊嚴(yán)承諾。自然資源領(lǐng)域促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，應(yīng)持續(xù)深入貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，按照《意見》和《方案》要求，將碳達(dá)峰碳中和貫穿于自然資源開發(fā)利用和保護(hù)的方方面面，確保既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。