常新杰：歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)的啟示

作者：常新杰  陶朗集團(tuán)循環(huán)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)副總裁  中國(guó)歐盟商會(huì)環(huán)境工作組主席

歐盟自2015年提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃（Circular Economy Action Plan）后，2018年又出臺(tái)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子行動(dòng)計(jì)劃（Circular Economy Package），其中包括塑料戰(zhàn)略（Plastic Strategy）、化學(xué)品廢棄物管理、港口接收廢棄物管理、關(guān)鍵原材料的管理相關(guān)政策以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展監(jiān)測(cè)體系等等。

在歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中，塑料污染的治理是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，塑料戰(zhàn)略作為邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要舉措，歐盟定義了四大優(yōu)先領(lǐng)域（見(jiàn)圖1）：提升塑料循環(huán)再利用的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)性；減少塑料垃圾產(chǎn)生和隨意丟棄；通過(guò)污染治理來(lái)推動(dòng)投資與創(chuàng)新；在應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境污染治理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型領(lǐng)域建立領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，并期望能引領(lǐng)全球行動(dòng)。根據(jù)該戰(zhàn)略，到2030年，歐盟市場(chǎng)上的所有塑料包裝將全部是可重復(fù)使用/可循環(huán)利用的，并且不會(huì)變?yōu)闊o(wú)管理的塑料垃圾。

圖1 歐盟塑料戰(zhàn)略的四大優(yōu)先領(lǐng)域

1.歐盟塑料戰(zhàn)略主要背景

歐盟塑料戰(zhàn)略主要關(guān)注的是避免塑料污染進(jìn)入到水體與環(huán)境以及食物鏈及人體當(dāng)中；其長(zhǎng)期的解決方案是以加強(qiáng)循環(huán)利用為主。應(yīng)該看到，在歐盟的所有相關(guān)文件中并未將禁塑或限塑做為唯一或者主要的塑料污染治理手段，這一方面是因?yàn)樗芰献鳛橐环N重要的原材料，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)總值貢獻(xiàn)很大（歐盟的塑料工業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)3400億歐元，并雇用了150萬(wàn)員工）；另一方面，單純的禁限并不一定能從根本上解決塑料污染問(wèn)題。例如，曾有研究顯示，在禁限塑料購(gòu)物袋的銷(xiāo)售和使用后，塑料垃圾袋的使用量會(huì)同期有顯著的增加，結(jié)果是塑料廢棄物并未減少。

為了應(yīng)對(duì)塑料污染，也需要考慮科技創(chuàng)新和技術(shù)引領(lǐng)——新技術(shù)、新材料、新模式的出現(xiàn)，可以在一定程度上通過(guò)材料或者使用方式的替代解決部分問(wèn)題。但是，歐盟也對(duì)單純的材料替代持審慎的態(tài)度，因?yàn)椴牧咸娲赡軙?huì)在解決一個(gè)問(wèn)題的同時(shí)引發(fā)其它的問(wèn)題。而且，替代的材料也需要仔細(xì)考慮其使用后的收集，循環(huán)利用與處置相關(guān)的體系建設(shè)。

此外，歐盟出臺(tái)塑料戰(zhàn)略的時(shí)間點(diǎn)跟中國(guó)近些年來(lái)的政策也有一定的結(jié)合度。例如，2017年中國(guó)公布的《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》在歐美引起較大的震動(dòng)，對(duì)歐美等“洋垃圾”輸出國(guó)來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)巨大的危機(jī)。這也倒逼歐盟主動(dòng)做出政策的改變，化危為機(jī)，最終決定歐盟自己產(chǎn)生的垃圾應(yīng)該要在歐盟境內(nèi)自己處理掉。而加速循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就是其主要的應(yīng)對(duì)方式：一方面通過(guò)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、生態(tài)設(shè)計(jì)要求等制度手段來(lái)努力推動(dòng)塑料產(chǎn)品及包裝的設(shè)計(jì)與生產(chǎn)優(yōu)化，以減少原生塑料的使用，加強(qiáng)再生料的應(yīng)用，并使得產(chǎn)品更易于重復(fù)使用和再生利用；另一方面加強(qiáng)使用后的收集、分選與再生利用能力，推動(dòng)再生料的高質(zhì)化、高值化利用，并通過(guò)這些轉(zhuǎn)變來(lái)創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.歐盟塑料戰(zhàn)略主要內(nèi)容

（1）歐盟提倡改善產(chǎn)品的設(shè)計(jì)，包括出臺(tái)了包裝及包裝廢棄物指令，對(duì)包裝的材料、設(shè)計(jì)管理做出了進(jìn)一步的政策要求；對(duì)產(chǎn)品的包裝設(shè)計(jì)提出生態(tài)設(shè)計(jì)的要求；也對(duì)產(chǎn)品和產(chǎn)品的包裝標(biāo)志標(biāo)識(shí)有著嚴(yán)格的要求。其目的一是從源頭減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生；二是賦權(quán)消費(fèi)者，以方便其做出合適的選擇

（2）歐盟倡導(dǎo)通過(guò)建立閉環(huán)的循環(huán)利用系統(tǒng)，減少塑料廢棄物的環(huán)境泄露與環(huán)境影響，并且通過(guò)法律要求，在一定程度上強(qiáng)制再生材料的使用比例。

（3）歐盟對(duì)特定的產(chǎn)品實(shí)行獨(dú)立的回收體系，例如，在歐盟多個(gè)國(guó)家已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)的是包裝的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（如德國(guó)的綠點(diǎn)系統(tǒng)）和飲料包裝物的押金返還制度。

（4）鼓勵(lì)增加資金投入，提高財(cái)政支持研發(fā)投入。

（5）歐盟一次性塑料指令

作為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的歐洲塑料戰(zhàn)略》的一部分，歐盟于2019年6月發(fā)布了歐盟一次性塑料指令（EU SUPD-Single Use Plastic Directive)。其中包括：自2021年起針對(duì)六大類(lèi)10種產(chǎn)品實(shí)施歐盟市場(chǎng)的禁限等六大部分的內(nèi)容（見(jiàn)圖2）。其出發(fā)點(diǎn)在于，對(duì)于部分難于回收因而很容易成為海灘及海洋塑料垃圾的產(chǎn)品，因?yàn)榇嬖谥鄬?duì)成熟的替代（材料、使用模式的替代）方案，就以禁限為手段；而對(duì)于其它的塑料產(chǎn)品，則是提出減少消費(fèi)量的要求，或者是要求達(dá)到較高的回收利用率，并針對(duì)部分產(chǎn)品設(shè)定強(qiáng)制使用再生料的比例等。

圖2 歐盟一次性塑料指令的主要內(nèi)容

需要指出的是，鑒于歐盟的政治制度，歐盟委員會(huì)往往是通過(guò)指令的形式來(lái)設(shè)定統(tǒng)一的法律框架和量化目標(biāo)，而每個(gè)成員國(guó)則需要根據(jù)這一目標(biāo)和法律框架來(lái)制定本國(guó)國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，以在約定的時(shí)間達(dá)成歐盟的目標(biāo)。

3.歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃

2020年，盡管面臨著新冠疫情的不利影響。歐盟對(duì)于堅(jiān)定推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)并未發(fā)生變化。2019年底發(fā)布的綠色新政（EU Green Deal）明確了歐盟計(jì)劃于2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的宏大目標(biāo)，并將循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要措施之一。隨后，歐盟于2020年3月公布的新版循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃（CEAP-the New Circular Economy Action Plan）列出了35項(xiàng)具體行動(dòng)，涵蓋產(chǎn)品的全生命周期，如設(shè)計(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)過(guò)程、可持續(xù)消費(fèi)等，總體目標(biāo)就是要保證從自然界中獲取的資源經(jīng)過(guò)加工后，在經(jīng)濟(jì)鏈條中能夠?qū)崿F(xiàn)更長(zhǎng)期、更多次的循環(huán)，減少對(duì)自然資源的消耗，減少其變?yōu)閺U棄物的可能，從而減少對(duì)自然環(huán)境的壓力。

具體而言：

（1）該行動(dòng)計(jì)劃從塑料擴(kuò)展到更廣的領(lǐng)域（見(jiàn)圖3），如塑料、包裝（新材料包裝、紙質(zhì)包裝等），汽車(chē)及電池、電子電器與信息通信產(chǎn)品，建筑物及建材，紡織品，食物、水及營(yíng)養(yǎng)等，力爭(zhēng)使可持續(xù)產(chǎn)品成為主流。

（2）通過(guò)聚焦關(guān)鍵產(chǎn)品及其供應(yīng)鏈，以減少主要廢棄物產(chǎn)生和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（3）此外，CEAP還強(qiáng)調(diào)了政府在公共采購(gòu)及消費(fèi)者影響力方面的帶頭引領(lǐng)作用，通過(guò)綠色采購(gòu)來(lái)推動(dòng)可持續(xù)供應(yīng)鏈的成熟。歐盟希望通過(guò)其自身的行動(dòng)建立標(biāo)桿，以引領(lǐng)全球行動(dòng)。

圖3 歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃從塑料擴(kuò)展到更廣的領(lǐng)域

2018年7月16日，在中歐峰會(huì)暨第20次中國(guó)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤期間，中歐雙方對(duì)話交流的重要成果之一就是國(guó)家發(fā)展改革委與歐盟委員會(huì)簽署了循環(huán)經(jīng)濟(jì)合作備忘錄，這為中歐雙方在循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的深化交流與合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雙方約定將緊密?chē)@領(lǐng)導(dǎo)人共識(shí)，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)高級(jí)別政策對(duì)話，在綠色發(fā)展框架下圍繞雙方共同關(guān)心的循環(huán)經(jīng)濟(jì)宏觀政策協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新（綠色設(shè)計(jì)、生態(tài)標(biāo)識(shí)、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、綠色供應(yīng)鏈管理等）、重點(diǎn)領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)最佳實(shí)踐（園區(qū)、化工產(chǎn)品、塑料制品、廢棄物等）、循環(huán)經(jīng)濟(jì)投/融資等方面加強(qiáng)交流，開(kāi)展務(wù)實(shí)合作。

同時(shí)今年也是中歐建交45周年，中歐雙方領(lǐng)導(dǎo)人在2020年中歐峰會(huì)視頻會(huì)議后，也同意將繼續(xù)在以下方面加強(qiáng)交流合作：低碳及循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資，數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施，氣候變化相關(guān)領(lǐng)域的研發(fā)合作，中歐投資協(xié)定等。

歐盟在循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面已經(jīng)做出了良好的表率，并取得了階段性的成果。因此，研究和了解歐盟的相關(guān)政策、戰(zhàn)略、行動(dòng)計(jì)劃等對(duì)于中國(guó)具有現(xiàn)實(shí)的參考借鑒意義。

1.關(guān)于基線調(diào)研：歐盟的政策制定通常有較長(zhǎng)的調(diào)研準(zhǔn)備期，非常注重現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和基線調(diào)查。前期會(huì)投入很多資源做扎實(shí)的深入調(diào)研，并基于詳實(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與評(píng)估，以確定中長(zhǎng)期發(fā)展方向和主要的量化目標(biāo)，并據(jù)此制定相關(guān)政策體系、路線圖或?qū)崿F(xiàn)路徑。

2.關(guān)于塑料購(gòu)物袋：隨著全球?qū)τ谒芰侠c海洋塑料的關(guān)注度越來(lái)越高，很多國(guó)家和地區(qū)都頒布了針對(duì)塑料購(gòu)物袋的禁限令，尤其是主要以LDPE為原料制成的輕質(zhì)手提塑料購(gòu)物袋是主要目標(biāo)。對(duì)于此類(lèi)產(chǎn)品，鑒于前面提到的原因，歐盟并沒(méi)有對(duì)塑料袋實(shí)施全面禁令或限制，而是設(shè)定了輕質(zhì)塑料提袋消費(fèi)量的減量目標(biāo)——在歐盟塑料袋指令的框架下設(shè)定了具體的減少使用量的目標(biāo)，如到2026年達(dá)成每人平均每年使用40個(gè)的目標(biāo)。具體達(dá)成措施則由成員國(guó)自行設(shè)定，部分成員國(guó)選擇了通過(guò)實(shí)施塑料購(gòu)物袋收費(fèi)制度，部分采取了材料替代，也有一些成員國(guó)頒布了禁止使用、禁止消費(fèi)制度等。

3.關(guān)于生物基以及可降解塑料：歐盟對(duì)于生物基材料以及可降解塑料采取了非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，截至目前并沒(méi)有明確表示禁止或鼓勵(lì)，而是表示要在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上再做決定。目前唯一已明確的是在歐盟SUPD中將光氧化可降解塑料制品列入禁令清單；以及對(duì)于生物基塑料和可降解/可堆肥塑料等則要求從原料、標(biāo)示到應(yīng)用場(chǎng)景都需要有明確的標(biāo)識(shí)標(biāo)記，以便于消費(fèi)者做出合適的選擇，并配合現(xiàn)有的使用后收集、處置體系。

4.更廣泛的生產(chǎn)者延伸制：歐盟廣泛實(shí)行生產(chǎn)者延伸制，在相關(guān)政策中明確要求生產(chǎn)者要承擔(dān)更多的責(zé)任，不僅包括產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售，還包括產(chǎn)品使用后如何更好地被收集利用和減少對(duì)環(huán)境的影響等方面，生產(chǎn)者要負(fù)擔(dān)起財(cái)務(wù)責(zé)任，還有設(shè)計(jì)、收集與處理的責(zé)任。

5.歐盟塑料循環(huán)聯(lián)盟及歐洲塑料公約：為提升歐盟的塑料回收系統(tǒng)能力，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，歐盟委員會(huì)進(jìn)一步發(fā)起了歐盟塑料循環(huán)聯(lián)盟（EU Circular Plastic Alliance）， 聯(lián)合多個(gè)利益相關(guān)方，加強(qiáng)上下游合作，為再生塑料創(chuàng)造市場(chǎng)需求。該聯(lián)盟共同承諾，將利用商業(yè)力量來(lái)解決塑料循環(huán)的問(wèn)題，目標(biāo)是到2025年將實(shí)現(xiàn)在歐盟市場(chǎng)內(nèi)提供并使用1000萬(wàn)噸合規(guī)的再生塑料應(yīng)用于高值化利用。此外，還有一個(gè)也很知名的歐洲塑料公約（European Plastic Pack），同樣是由塑料制造商、零售商、政府和民間社會(huì)組織發(fā)起成立的，承諾到2025年實(shí)現(xiàn)100%的包裝可回收或可重復(fù)使用，并減少三分之一的塑料原材料的使用。

數(shù)字技術(shù)在整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)鏈中已得到廣泛的應(yīng)用，從消費(fèi)者端產(chǎn)生廢棄物到收集、分選、分離過(guò)程到循環(huán)再加工替代原生料的使用過(guò)程中，例如，陶朗集團(tuán)的智能回收機(jī)和自動(dòng)化的光學(xué)分選設(shè)備通過(guò)內(nèi)嵌的數(shù)字技術(shù)能夠?yàn)閿?shù)字體系提供大量的信息。有了數(shù)字信息后，就能建立透明的產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，可以看政策執(zhí)行的情況，追溯和監(jiān)管，指導(dǎo)政策升級(jí)；對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō)，能促使上下游更好地建立供需配套，最終實(shí)現(xiàn)用更多的再生料替代原生料，減少原生料使用，減少資源消耗的總體目標(biāo)，同時(shí)也能減少垃圾產(chǎn)生。

應(yīng)該說(shuō)，如果沒(méi)有全面、長(zhǎng)期的目標(biāo)、戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃，歐盟過(guò)去三年在循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面也不可能取得如此令人矚目的成就。對(duì)比之下，中國(guó)目前在工業(yè)共生、城市礦產(chǎn)、資源綜合利用、城市生活垃圾分類(lèi)乃至無(wú)廢城市試點(diǎn)等領(lǐng)域采取了諸多舉措，并取得了相當(dāng)?shù)某煽?jī)。如果可以在跨部門(mén)政策整合及執(zhí)行方面加強(qiáng)合力的話，總體的效果還有很大的提升空間。我們欣喜地看到，2020年初中國(guó)政府頒布了塑料污染治理的綱領(lǐng)性文件，并開(kāi)始部際協(xié)調(diào)，共同發(fā)力。尤其是由中央深改辦審議通過(guò)，并于近期由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等12個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作的若干意見(jiàn)》， 提出了生態(tài)設(shè)計(jì)、垃圾分類(lèi)標(biāo)識(shí)制度、押金制等倡議，已經(jīng)初現(xiàn)以資源化為宗旨的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，為進(jìn)一步建立包括中長(zhǎng)期量化目標(biāo)和路線圖法律體系奠定了基礎(chǔ)，這也將有利于中歐之間更有效地開(kāi)展對(duì)話，交流與合作。中歐作為世界上領(lǐng)先的兩大經(jīng)濟(jì)體，也分別頒布了實(shí)現(xiàn)碳中和的遠(yuǎn)期目標(biāo)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作不僅將受益于協(xié)調(diào)政策，共同建立廢棄物處理和利用的全球標(biāo)準(zhǔn)，也將極大地推進(jìn)雙方經(jīng)濟(jì)的綠色復(fù)蘇和可持續(xù)發(fā)展，為人類(lèi)整體造福。

本文系中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)“美團(tuán)外賣(mài)青山計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)基金”環(huán)保顧問(wèn)團(tuán)專(zhuān)家視點(diǎn)欄目特約專(zhuān)家陶朗集團(tuán)循環(huán)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)副總裁常新杰撰寫(xiě)，更多專(zhuān)家觀點(diǎn)敬請(qǐng)期待。