從塑料污染治理到生態(tài)文明建設(shè)：淺論政策制定和實(shí)施的科學(xué)化

王學(xué)軍：北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授 

中國(guó)是全球塑料生產(chǎn)和消費(fèi)第一大國(guó)，塑料及其制品遍布國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，小到吸管、塑料袋，大到家電、汽車(chē)的各種部件。然而，隨著消耗量的快速上升，塑料污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，不但對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康造成威脅，也是資源的巨大浪費(fèi)，塑料污染治理問(wèn)題必須引起高度重視。

2020年1月，國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》，提出了一系列強(qiáng)化塑料污染治理的具體要求和目標(biāo)。2020年7月，國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等九部門(mén)又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》，對(duì)進(jìn)一步做好塑料污染治理工作，特別是完成2020年底階段性目標(biāo)任務(wù)作出了詳細(xì)部署。

強(qiáng)化塑料污染治理已經(jīng)形成共識(shí)，但塑料污染治理又面臨著許多困難，一方面各種塑料制品已經(jīng)深深融入了社會(huì)生活中，其方便性使它很難被替代；另一方面國(guó)家面臨著諸多資源環(huán)境問(wèn)題，如大氣污染、水污染、土壤污染以及生態(tài)破壞等，與其相比，似乎塑料問(wèn)題又顯得不是那么迫切，政府要思考是否在這個(gè)領(lǐng)域投入足夠的公共資源；第三，塑料污染治理說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難，它涉及到不可再生資源（石油等）的開(kāi)采和利用、涉及到生產(chǎn)和消費(fèi)等全生命周期過(guò)程的污染排放，也涉及到回收利用、尋找替代產(chǎn)品的困難，以及處置的問(wèn)題。此外，塑料問(wèn)題不但涉及上下游大量企業(yè)，更涉及廣大社會(huì)公眾，其難度可想而知。

正因?yàn)槿绱耍蜕鷳B(tài)文明建設(shè)其他領(lǐng)域一樣，塑料污染治理切忌一哄而起，切忌急功近利，切忌不講科學(xué)。需要考慮如何科學(xué)地制定和實(shí)施政策，如何科學(xué)地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。本文嘗試從以下三個(gè)角度談?wù)勑〉剿芰衔廴局卫泶蟮缴鷳B(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)如何推動(dòng)政策制定和實(shí)施的科學(xué)化。

一是強(qiáng)化現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建，用多元共治代替?zhèn)鹘y(tǒng)的管理手段。

企業(yè)是社會(huì)的重要主體，現(xiàn)代社會(huì)由于對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高，企業(yè)所支付的環(huán)境成本也越來(lái)越大，因此在很大程度上企業(yè)有降低環(huán)境成本的意愿，這導(dǎo)致了很多情況下政府與企業(yè)變成了“警察與小偷”的關(guān)系，政府管理的成本越來(lái)越高。但企業(yè)追求降低環(huán)境成本也不是無(wú)限的，企業(yè)最終的目標(biāo)是把產(chǎn)品銷(xiāo)售出去從而獲得利潤(rùn)，隨著公眾環(huán)境意識(shí)的逐步增強(qiáng)，企業(yè)需要考慮其社會(huì)形象，需要“染綠”自己，這就為現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建提供了千載難逢的良機(jī)。

按照聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)（CGG）的定義，治理是指“各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的各種方法的總和，是使各種沖突或利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。治理體系通常是指政府、企業(yè)和公眾等多利益主體通過(guò)行使和分配政治、經(jīng)濟(jì)、行政權(quán)力來(lái)管理國(guó)家或公共事務(wù)。因此，現(xiàn)代治理手段與傳統(tǒng)管理手段的核心區(qū)別就在于它強(qiáng)調(diào)多利益主體的高度參與，從而形成共贏的局面。我們所常見(jiàn)的自愿協(xié)議/自愿行動(dòng)、綠色供應(yīng)鏈構(gòu)建等都是現(xiàn)代治理體系中的重要實(shí)施手段，可以大大降低政府管理成本，并取得很好的治理效果。

近年來(lái)黨和政府不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了“中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定”。2020年3月發(fā)布的《構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了到2025年建立包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系在內(nèi)的環(huán)境治理體系?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》也提出要發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任，形成政府、企業(yè)、行業(yè)組織、社會(huì)公眾共同參與塑料污染治理的多元共治體系。

一些國(guó)內(nèi)大型企業(yè)和在華跨國(guó)企業(yè)開(kāi)展了多項(xiàng)綠色行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)綠色供應(yīng)鏈管理，起到了很好的引領(lǐng)作用。美團(tuán)外賣(mài)積極推動(dòng)綠色包裝供應(yīng)鏈和包裝物回收，其青山計(jì)劃的2025目標(biāo)提出，要建設(shè)綠色包裝供應(yīng)鏈，為平臺(tái)全量商家提供外賣(mài)包裝可回收、可降解或可重復(fù)使用的解決方案；促進(jìn)回收再生市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)，聯(lián)動(dòng)產(chǎn)業(yè)上下游在全國(guó)20個(gè)以上省份建立常態(tài)化餐盒回收體系；加強(qiáng)消費(fèi)者引導(dǎo)激勵(lì)，促進(jìn)1億用戶踐行無(wú)需餐具等可持續(xù)消費(fèi)行為。北京奔馳帶領(lǐng)400余家一級(jí)供應(yīng)商，全部簽署綠色制造承諾書(shū)，建立嚴(yán)于國(guó)家綠色工廠認(rèn)定的北京奔馳綠色供應(yīng)商準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)對(duì)10家供應(yīng)商試點(diǎn)開(kāi)展北京奔馳綠色認(rèn)證，并推動(dòng)更多的供應(yīng)鏈企業(yè)建設(shè)成為國(guó)家級(jí)的綠色工廠。

自愿協(xié)議是另一個(gè)提高現(xiàn)代治理能力的手段。在自愿協(xié)議中，政府和企業(yè)（或代表企業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)）簽訂自愿達(dá)到一定環(huán)境和資源目標(biāo)的協(xié)議，自愿協(xié)議為企業(yè)規(guī)定清晰的、可測(cè)量的環(huán)境和資源目標(biāo)，并包含有效的責(zé)任機(jī)制。政府部門(mén)則對(duì)企業(yè)的表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督，也提供激勵(lì)措施，如在媒體上公布企業(yè)的成果，引導(dǎo)公眾、政府優(yōu)先采購(gòu)這些企業(yè)的產(chǎn)品等。企業(yè)可通過(guò)履行協(xié)議節(jié)約資源、減少污染，提高信譽(yù)，獲得經(jīng)濟(jì)效益，政府則減少了監(jiān)管成本。自愿協(xié)議一個(gè)成功的例子是英國(guó)通過(guò)氣候變化稅和氣候變化協(xié)議的共同實(shí)施，推動(dòng)了溫室氣體減排。在英國(guó)，政府設(shè)定了溫室氣體減排目標(biāo)，并采取了自愿協(xié)議的思路，將氣候變化稅與氣候變化協(xié)議配合使用，凡與政府簽訂氣候變化協(xié)議，給出減排定量承諾的企業(yè)或商業(yè)組織，均可獲得大幅減稅。最終通過(guò)這種手段，大幅削減了溫室氣體排放?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》提出到2025年，地級(jí)以上城市餐飲外賣(mài)領(lǐng)域不可降解一次性塑料餐具消耗強(qiáng)度下降30%。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，自愿協(xié)議可以成為一個(gè)重要的推進(jìn)手段。

二是全面開(kāi)展產(chǎn)品全生命周期分析，科學(xué)地尋找最佳治理途徑。

開(kāi)展塑料污染治理乃至生態(tài)文明建設(shè)，要強(qiáng)調(diào)全生命周期統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效率。最早的生命周期分析可追溯到20世紀(jì)60年代末，由于能源危機(jī)的出現(xiàn)，一些企業(yè)開(kāi)始評(píng)估產(chǎn)品全生命周期的能耗問(wèn)題，以提高能效，如可口可樂(lè)公司對(duì)各類(lèi)飲料容器從原材料采掘到廢棄物最終處理全過(guò)程進(jìn)行的跟蹤與定量分析。生命周期分析有助于我們識(shí)別一些看起來(lái)是常識(shí)，但有可能是錯(cuò)誤的觀念，從而更科學(xué)地推動(dòng)政策的制定和實(shí)施。

例如有研究顯示，日本和德國(guó)的環(huán)境部門(mén)對(duì)PE塑料袋、紙袋開(kāi)展了生命周期評(píng)價(jià)，其結(jié)論是：能量和水消耗比較，以塑料袋為1計(jì)，紙袋生產(chǎn)過(guò)程能耗為2，水耗為12。資源消耗方面，以生產(chǎn)5萬(wàn)個(gè)包裝袋為基礎(chǔ)，塑料袋需PE 1000kg，紙袋消耗紙 2500kg，折合成木材為5000kg。大氣污染和水污染方面，以塑料袋為100計(jì)，紙袋的SO2排放為284，NOx為159，CO2為 640，COD為21560。另一項(xiàng)研究結(jié)果顯示，可重復(fù)使用塑料袋如果使用4次以上，將比紙袋或可降解塑料袋更環(huán)保。關(guān)于可降解塑料，也需認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)研究。除了真正的生物降解塑料，市場(chǎng)上還有可以機(jī)械性分裂的“偽降解”塑料，分解后的塑料顆粒反而成為危害較大的微塑料。一些塑料需要堆肥降解，但很難有專(zhuān)門(mén)為這些廢物準(zhǔn)備堆肥的措施。在回收方面，傳統(tǒng)塑料袋與可降解塑料袋很難區(qū)分，如果不區(qū)分而統(tǒng)一制作塑料顆粒，則將影響產(chǎn)品質(zhì)量。用國(guó)際市場(chǎng)的生物原料（如玉米）生產(chǎn)生物降解包裝物，也會(huì)受到市場(chǎng)價(jià)格甚至國(guó)際政治因素等的影響。

三是開(kāi)展全面的政策成本收益分析，實(shí)現(xiàn)污染治理社會(huì)成本的最小化。

政策的制定和實(shí)施應(yīng)進(jìn)行成本收益分析。政府手中有多種政策工具，如何選擇更低成本的政策組合，需要認(rèn)真研究。例如，當(dāng)一個(gè)地區(qū)不同企業(yè)的污染治理成本曲線不同時(shí)，征收環(huán)境稅比制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)具有更低的總治理成本，合理的政策可以節(jié)約大量資金。

延伸來(lái)看，制定資源環(huán)境政策需要全面考慮其社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，并作出正確的選擇。例如，地方政府可能十分關(guān)注政策對(duì)當(dāng)?shù)谿DP的影響，但實(shí)施政策導(dǎo)致的某些行業(yè)的生產(chǎn)水平下降可能被資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)、節(jié)能產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的興起而抵消，因此GDP可能會(huì)下降，但也可能提高。對(duì)于就業(yè)的影響也是如此，它取決于受政策影響的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興的資源循環(huán)利用等產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集程度。制定資源與環(huán)境政策需要特別考慮低收入階層的承受力，例如，對(duì)原油開(kāi)采和塑料產(chǎn)品按一定稅率征收環(huán)境稅或資源稅，老百姓餐桌上的食品會(huì)漲價(jià)多少？環(huán)境稅的影響集中于資源、能源密集產(chǎn)業(yè)，而生活必需品如水、電、氣等對(duì)環(huán)境稅敏感，且這些產(chǎn)品需求彈性小，企業(yè)容易把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這就需要在制定相關(guān)資源環(huán)境政策時(shí)開(kāi)展全面的量化測(cè)算，合理設(shè)置稅率，或?qū)⒍愂帐杖氲囊徊糠滞ㄟ^(guò)社會(huì)保障機(jī)制進(jìn)行再分配。

總之，小到塑料污染治理，大到生態(tài)文明建設(shè)，都需要采用科學(xué)的手段。近年來(lái)黨和政府提出了一系列頂層設(shè)計(jì)思想，但實(shí)踐過(guò)程中一些地方出現(xiàn)了不講科學(xué)，片面采用一刀切措施加以推行的現(xiàn)象?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》和《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》既提出了明確的塑料污染治理目標(biāo)，也給出了大量可操作的管理和政策工具。要加強(qiáng)研究，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，構(gòu)建塑料污染治理的短期對(duì)策和長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)多方參與，推動(dòng)有關(guān)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

本文系中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)“美團(tuán)外賣(mài)青山計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)基金”環(huán)保顧問(wèn)團(tuán)專(zhuān)家視點(diǎn)欄目特約專(zhuān)家北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院王學(xué)軍教授撰寫(xiě)，更多專(zhuān)家觀點(diǎn)敬請(qǐng)期待。