溫宗國：“無廢城市”建設(shè)的關(guān)鍵路徑及國家試點展望

在自然資源的瓶頸、固廢處置對土地資源的占用，以及環(huán)境污染問題的限制之下，多國將“零排放”作為了發(fā)展愿景和努力的方向。但與水、氣、土等領(lǐng)域相比，固廢領(lǐng)域的管理有著更高的復(fù)雜度。在2019（第十三屆）固廢戰(zhàn)略論壇中，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究中心主任/教授、國家“無廢城市”建設(shè)試點咨詢專家委員會委員溫宗國分享了他對“無廢城市”建設(shè)關(guān)鍵路徑的思考。

我國無廢城市建設(shè)推進現(xiàn)狀

我國從十九大開始提出“加強固體廢棄物和垃圾處置”改革任務(wù)，深改組將“無廢城市”建設(shè)試點列入2018年工作重點，國辦印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，推進“11+5”試點等，有了很快的進展。按照整體要求，需要實現(xiàn)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全等。試點任務(wù)包括實施工業(yè)綠色生產(chǎn)、推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、踐行綠色生活方式、提升風(fēng)險防控能力、激發(fā)市場主體活力等。

這5個目標，需要在11+5試點城市中進行探索和試驗。在這些試點城市中，有生態(tài)脆弱的城市、經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，還有資源枯竭城市、老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的代表等。從規(guī)模和發(fā)展水平上來看，少數(shù)的城市在兩百萬以下的人口，多數(shù)都是在兩百萬以上的大型城市和超過五百萬的特大型城市，城鎮(zhèn)化率基本在70%左右；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，第三產(chǎn)業(yè)有占比高達80%的，也有不少只有30-40%的部分。總體來看，試點城市具有較好的典型代表性，且有著較高的覆蓋面。

同時，這些試點城市在固廢治理方面面臨不同的挑戰(zhàn)。如在一些老工業(yè)城市，工業(yè)固廢大量堆存的問題非常突出；一些經(jīng)濟比較發(fā)達的城市，人均生活垃圾產(chǎn)生量持續(xù)增加；絕大部分城市的建筑垃圾綜合利用率低、去向不明；部分城市的畜禽糞污產(chǎn)生量非常大，但仍以非規(guī)?；幚頌橹?；多數(shù)城市秸稈可收集量大，綜合利用以肥料化（還田）為主，原料化、燃料化、飼料化等高值資源化利用模式未得到有效開發(fā)。這些試點城市各自的固廢管理體系基本成型，有著較好的行動計劃和實施方案，也有比較好的配套政策。但是工作基礎(chǔ)和固廢管理水平仍然有明顯差異，尤其是生活垃圾處理處置上跟“無廢城市”的目標對比，還有很大差距。

無廢試點建設(shè)的關(guān)鍵路徑

在此背景下，圍繞源頭減量、資源化利用和無害化處置，開展試點的核心工作主要包括制度體系、技術(shù)體系、市場體系、監(jiān)管體系、重點工程等方面的建設(shè)。按照公開信息，我們統(tǒng)計分析了試點城市中這五方面重點任務(wù)的完成情況，發(fā)現(xiàn)各地的任務(wù)清單總數(shù)及結(jié)構(gòu)比例上差別很大。

詳細分解來看，工業(yè)源這一塊，大多試點工作核心是抓源頭減量，項目數(shù)量極多，但主要是作為一種管理手段來推進，實際投資額不大，工業(yè)廢棄物處置/資源化項目以及綠色礦山修復(fù)的投資額度較大；危險廢物、生活源廢棄物，主要部署的工程項目，從建設(shè)項目數(shù)量上和投資金額上看，單一廢棄物處置和綜合性處置中心的項目占比遙遙領(lǐng)先；農(nóng)業(yè)源技術(shù)體系的支撐非常薄弱，其管理、制度各方面都存在較大差距，包括項目的經(jīng)濟性等，跟生活源、工業(yè)源相比較差；再生資源投資也有60多億。此外，還有搭建固廢物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺、信息管理平臺、宣傳教育基地建設(shè)等方面的工作。

從建設(shè)重點工程統(tǒng)計分析圖來看，生活源投資金額最高，其次是工業(yè)源，再次是危險廢物，農(nóng)業(yè)源、再生資源這類的投入比較少。未來投資的重頭戲基本上可以由此來判斷。生活源的所有工程項目中，從投資熱度來看，生活垃圾、建筑垃圾排在前列，其次才是市政污泥。再生資源類的項目基本都上是回收基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，其余項目占比都非常小，這與過去這個領(lǐng)域里已經(jīng)相對成熟以及大力推進垃圾分類有關(guān)。農(nóng)業(yè)源中種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范、秸稈、畜禽糞污等的投資非常顯著，其他的如廢舊農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝物等投資額非常低。危險廢物里面，工業(yè)源是占據(jù)最大的比重，投資超過120億，是試點城市建設(shè)的重點工程。

另一方面，看資金來源。對14個試點的近千個項目做梳理，從統(tǒng)計圖上看，社會資金是主要投資主體。

長效支撐機制

“無廢城市”試點建設(shè)的關(guān)鍵途徑離不開長效支撐機制，包括制度體系、市場體系和監(jiān)管體系等。

制度建設(shè)方面，地方法律法規(guī)、部門規(guī)范性文件、專項規(guī)劃、行動方案，包括明確責(zé)任、付費原則等，對于產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要；市場體系方面，很多地方在探討如何用市場化的機制支撐固廢管理，包括第三方治理模式、綠色金融信貸、有關(guān)財稅補貼等，但目前落地力度比較小，還沒有打破固有思路；監(jiān)管體系方面，以前很多固廢去向不明，如何監(jiān)管、如何溯源，如何通過智慧化手段進行精細化管理，都是需要重視的內(nèi)容。

我們詳細把這些城市在不同領(lǐng)域的措施做了梳理，地方政府經(jīng)常采用的手段是發(fā)布地方性的規(guī)范性文件為主。但我們希望企業(yè)也能夠積極參與到規(guī)范性文件起草當(dāng)中，這是市場秩序重要保障。

四個關(guān)鍵問題

總體來看，在參與“無廢城市”建設(shè)過程中，有四個問題需要投入更多關(guān)切。

第一，目前固廢管理在職能部門交叉上嚴重，協(xié)調(diào)管理機制面臨挑戰(zhàn)。研究團隊梳理了一些推進“無廢城市”試點建設(shè)工作的責(zé)任部門，發(fā)現(xiàn)涉及到部門非常多，有些固廢管理相關(guān)數(shù)據(jù)不一致，統(tǒng)計口徑不一致，一些數(shù)據(jù)還相互矛盾。根據(jù)統(tǒng)計各個城市參與到推進工作中的部門數(shù)量，最多的有30個，最少的也有10個。如何推進部門職能的整合，是一項非常關(guān)鍵的工作。

第二，需重視固廢的追蹤溯源和全過程管理。當(dāng)前，一般工業(yè)固廢底數(shù)不清、去向不明的問題普通存在，快遞、農(nóng)業(yè)等包裝廢棄物、園林農(nóng)貿(mào)垃圾流向不清，固廢產(chǎn)生、轉(zhuǎn)運、利用處置全流程管控體系不健全。這就需要加強統(tǒng)計追溯的監(jiān)管機制，以及運用智慧化信息平臺開展精細化管理。

第三，關(guān)注垃圾分類、收集和處置的在系統(tǒng)性。很多城市搞垃圾分類，卻不知道分出來的廚余垃圾去了哪兒，有沒有處理設(shè)施。系統(tǒng)性強調(diào)前端分類、中端運輸和終端處置要整體協(xié)調(diào)，后端和前端是相互推進的，前端不分，后面建了處置設(shè)施也沒有用；后面沒有處理設(shè)施，前面分得再精細也沒有用。這就需要系統(tǒng)考慮、系統(tǒng)推進。

第四，固廢處理處置技術(shù)選擇和空間布局。當(dāng)前城市固廢處理處置（焚燒、填埋、厭氧消化等）工程建設(shè)布局分散，土地利用碎片化，各處理設(shè)施間的能、水、渣的代謝缺乏有效協(xié)同，易形成二次污染，“鄰避效應(yīng)”十分顯著，成為城市可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。需要考慮協(xié)同優(yōu)化，如焚燒類、填埋類、有機厭氧處置類等應(yīng)分類別集聚布局，垃圾焚燒等能源中心和填埋中心、有機處置中心、污泥處理中心形成互動，協(xié)同處置多源固廢和二次污染物。在技術(shù)選擇方面，要因地制宜，考慮各處置技術(shù)的單獨優(yōu)勢、局限性和相互之間的互補性。不要過度的去依賴某一項固廢處理技術(shù)，也不要去完全排斥某一項技術(shù)，未來的城市固廢處理處置系統(tǒng)應(yīng)該能實現(xiàn)多源固廢-能-水-渣-二次污染的耦合協(xié)同。