諸大建：從“無(wú)廢城市”理解上海垃圾治理

在線(xiàn)專(zhuān)門(mén)探討我們身邊的“垃圾革命”，足見(jiàn)這一話(huà)題的急迫性、重要性和實(shí)用性。我從三個(gè)方面展開(kāi)。第一，上海的垃圾分類(lèi)和處理現(xiàn)狀。第二，東京如何實(shí)施“垃圾革命”，哪些經(jīng)驗(yàn)值得上海借鑒。第三，“垃圾革命”的更高目標(biāo)是建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，我們需要確立更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。

東京“垃圾革命”可以提供許多經(jīng)驗(yàn)

2006年至2014年，中國(guó)生活垃圾處置的現(xiàn)狀表明，一方面，垃圾總產(chǎn)量和人均垃圾產(chǎn)量持續(xù)增加；另一方面，垃圾處理結(jié)構(gòu)以填埋為主，焚燒為輔。這一情況同樣反映了上海的基本現(xiàn)狀，也是上海與東京相比，在生活垃圾處理方面的兩個(gè)落差。這與今天的垃圾處理仍然以混合為主密切相關(guān)。所以，將垃圾從混合處理轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸?lèi)收集是實(shí)現(xiàn)“垃圾革命”的第一步。

以焚燒為主導(dǎo)，填埋為終端的處理手段更適宜東亞國(guó)家。環(huán)衛(wèi)部門(mén)有數(shù)據(jù)顯示，截至到2015年左右，上海生活垃圾焚燒處理占比36%，填埋處理占比50%，包括堆肥等方式的循環(huán)利用占比低于10%。2018年，上海制定了《上海市生活垃圾全程分類(lèi)體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)》，現(xiàn)在按照有關(guān)部門(mén)公布的數(shù)據(jù)推算，上海生活垃圾焚燒處理占比40%，填埋占比40%，循環(huán)利用或成為資源化垃圾的占比20%左右。

2015年，東京生活垃圾焚燒處理的比例高達(dá)75%，填埋處理占比3%，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定。循環(huán)利用占比20%，這一比例與歐洲國(guó)家相比并不算高。通過(guò)上述對(duì)比可以看出，上海與東京的落差之一是，垃圾處理尚未轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑贌秊橹鲗?dǎo)、填埋為終端處理的模式。而對(duì)東亞人多地少地區(qū)的超大城市來(lái)說(shuō)，這是一種具有適宜性的垃圾處理模式。

總體上，全球垃圾處理結(jié)構(gòu)包括三種情況，一類(lèi)是人少地多，例如美國(guó)、澳大利亞和加拿大等國(guó)，垃圾處理以填埋為主導(dǎo)；另一類(lèi)人口密集、土地面積小的國(guó)家多以焚燒為主；第三類(lèi)是那些垃圾循環(huán)利用率較高的國(guó)家，則與它們垃圾結(jié)構(gòu)中的餐廚食物較少有關(guān)。

在垃圾處理問(wèn)題上，為什么上海借鑒東京經(jīng)驗(yàn)更加合適？因?yàn)閮烧呔哂腥矫娴年P(guān)聯(lián)性。第一，都是東亞人多地少的城市，無(wú)法利用大規(guī)模的土地填埋垃圾，所以不得不選擇焚燒的方式；第二，都是素愛(ài)美食的城市，生活習(xí)慣與消費(fèi)結(jié)構(gòu)相近，廚余垃圾較多。因此，需要攻克將廚余垃圾與其他垃圾區(qū)分處理的難題；第三，人口結(jié)構(gòu)、城市空間架構(gòu)相近，東京經(jīng)驗(yàn)可以為上海提供許多啟發(fā)。

垃圾產(chǎn)量高低：人均日產(chǎn)1公斤為界，東京0.8，上海1.1。2018年數(shù)據(jù)顯示，上海的年垃圾總產(chǎn)量約為900萬(wàn)噸，人均垃圾總產(chǎn)量約為400公斤，即人均日垃圾產(chǎn)出約為1.1公斤，這一峰值還在繼續(xù)攀升。未來(lái)，上海年生活垃圾總量可能會(huì)達(dá)到1000萬(wàn)噸。一般來(lái)說(shuō)，1公斤的尺度常被用來(lái)判斷人均日垃圾產(chǎn)量的高低。1989年，東京年垃圾產(chǎn)量達(dá)到最高值人均600公斤，日人均1.6公斤，當(dāng)時(shí)的人均GDP約為2萬(wàn)美元，與上海2018年相當(dāng)。此后隨著強(qiáng)制推進(jìn)“垃圾革命”，人均垃圾產(chǎn)量開(kāi)始進(jìn)入下降通道。目前這一數(shù)值已降低至0.8公斤。

衡量城市的垃圾與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有一個(gè)垃圾生產(chǎn)率的概念，也可稱(chēng)為垃圾的經(jīng)濟(jì)密度。以人均GDP為2萬(wàn)美元與人均日產(chǎn)垃圾為1公斤（人均年產(chǎn)垃圾365公斤）為分界，可以分為四種不同的類(lèi)型，其中人均GDP為2萬(wàn)美元以下、垃圾產(chǎn)出低于1公斤的是中低收入低垃圾，人均GDP為2萬(wàn)美元以上、垃圾產(chǎn)出高于1公斤則是高收入高垃圾。2018年，上海人均GDP達(dá)到2萬(wàn)美元，但人均垃圾產(chǎn)出也高于1公斤，已跨入高收入高垃圾的行列。而東京經(jīng)過(guò)30多年的努力已經(jīng)進(jìn)入高收入低垃圾的期望區(qū)間。這是上海與東京比較的第二個(gè)落差。因此，未來(lái)有兩種選擇，一是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)繼續(xù)保持人均垃圾的高產(chǎn)出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)生活品質(zhì)退化；二是通過(guò)我們的努力實(shí)現(xiàn)人均垃圾低于1公斤的目標(biāo)，建設(shè)生態(tài)友好的宜居城市。

東京“垃圾革命”演進(jìn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

東京的“垃圾革命”以2000年建設(shè)循環(huán)型社會(huì)為分水嶺，可分為兩個(gè)大的時(shí)期。之前的重點(diǎn)是處理垃圾，之后的重點(diǎn)是減少垃圾。2000年以前的第一個(gè)時(shí)期經(jīng)過(guò)了約三四十年的演進(jìn)，可分為三個(gè)階段。這對(duì)上海的垃圾處理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型有很大啟發(fā)。

第一階段：以填埋為主導(dǎo)，引發(fā)“東京垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”

第一階段是1960-1970年代以填埋為主導(dǎo)的集中處理階段。在這一階段，東京以垃圾填埋為主的處理方式引發(fā)了百姓的不滿(mǎn)，導(dǎo)致了“東京垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”，并成為垃圾革命的導(dǎo)火線(xiàn)。最后的結(jié)果是，都政府、各區(qū)政府、老百姓共同參與制定了一項(xiàng)規(guī)定：采取垃圾焚燒的模式，后來(lái)將其稱(chēng)為“中間處理”，而將填埋稱(chēng)為“終端處理”。焚燒處理由23區(qū)各自處理，終端處理由東京都政府統(tǒng)一在填埋廠進(jìn)行。從那時(shí)起，每個(gè)區(qū)都開(kāi)始建造焚燒廠，至今為止，東京都23個(gè)區(qū)共有21個(gè)焚燒廠。

因?yàn)楦鲄^(qū)都要建造焚燒廠，而東京又是城市密集地區(qū)，于是，各區(qū)從瑞士、德國(guó)等焚燒技術(shù)先進(jìn)且都是人口密集的歐洲大陸國(guó)家引入焚燒技術(shù)，經(jīng)過(guò)日本式的改造，成為了非常先進(jìn)的本土技術(shù)。東京都的焚燒廠按照城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，如同博物館。焚燒廠包括了垃圾的綜合利用，例如焚燒的余熱既可以變成溫水游泳池，也可為周邊的社區(qū)供熱。焚燒廠開(kāi)放自由參觀，現(xiàn)在許多日本青年還選擇到焚燒廠拍婚紗照。

第二階段：可燃垃圾焚燒處理，不可燃垃圾以填埋為主

第二階段是從1980年代開(kāi)始，東京從垃圾混合走向垃圾分類(lèi)。但當(dāng)時(shí)的分類(lèi)很簡(jiǎn)單，只分成可燃垃圾與不可燃垃圾兩類(lèi)。其中可燃垃圾是焚燒處理，不可燃垃圾以填埋為主。但在填埋量大幅降低，焚燒變成主導(dǎo)之時(shí)，填埋成為了處理焚燒后灰燼的終端處置手段。1990年代正式將焚燒作為中間處理模式，將填埋作為終端處理模式。東京都垃圾填埋的比例在1989年達(dá)到峰值，然后逐漸減少。到2014年，填埋量只占3%，比高峰時(shí)期減少了85%。

第三階段：分出大件垃圾，資源化利用增加

第三階段是1990年以后到2000年。當(dāng)時(shí)，東京都開(kāi)始進(jìn)一步區(qū)分資源垃圾和大件垃圾。首先，將大件垃圾從原來(lái)的二分類(lèi)中拿出來(lái)變成三分類(lèi)。1990年后進(jìn)一步區(qū)分資源垃圾，回收利用和資源化逐漸增加。現(xiàn)在，日本的生活垃圾是五分法，即除了有毒有害垃圾之外，分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源垃圾和大件垃圾，這是三個(gè)發(fā)展階段累積而來(lái)的結(jié)果。

第四階段是2000年以來(lái)，東京提出了建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的概念，這是要從處理垃圾升華到減少垃圾與避免垃圾。

上海垃圾治理的三大后發(fā)優(yōu)勢(shì)

1990年代，東京都實(shí)現(xiàn)了第一戰(zhàn)略的目標(biāo)，即一方面垃圾排放量達(dá)到了峰值，另一方面焚燒替代了填埋成為主導(dǎo)，這也是上海要實(shí)現(xiàn)的第一步目標(biāo)。

上海垃圾治理有三大后發(fā)優(yōu)勢(shì)。首先，從對(duì)象上看具有“綜合”的優(yōu)勢(shì)。東京的垃圾分類(lèi)是分步走過(guò)來(lái)的，上海作為追趕者在起步時(shí)候就能綜合集成。上海目前將垃圾分為“有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾”四類(lèi)就是這樣的意義，一開(kāi)始就把資源回收利用、堆肥、焚燒、填埋等處理方式集成起來(lái)，綜合推進(jìn)。

第二，從過(guò)程上看具有“倒逼”的優(yōu)勢(shì)。原來(lái)處理垃圾的方式是前端不解決垃圾產(chǎn)生的問(wèn)題，依靠末端處理，這是非常被動(dòng)的。而現(xiàn)在采取的戰(zhàn)略是，假定人均一公斤垃圾是最高值，那么就以此為界限，設(shè)定填埋、焚燒設(shè)施的最大容量，倒逼前端的分類(lèi)收集和資源化利用，在源頭上減量和分類(lèi)。

第三，從主體上看是“治理”導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)。在政府層面，從原來(lái)環(huán)衛(wèi)部門(mén)的部門(mén)主管變成各部門(mén)的聯(lián)動(dòng)；在社會(huì)層面，是市民社會(huì)的自下而上的參與和創(chuàng)新；在企業(yè)層面，是加強(qiáng)市場(chǎng)化的變革。這樣的治理結(jié)構(gòu)，有助于加快追趕的進(jìn)程。

向“無(wú)廢城市”目標(biāo)看齊

2000年開(kāi)始，東京開(kāi)始了“垃圾革命”的第二步，要實(shí)現(xiàn)一個(gè)更高的目標(biāo)——建設(shè)循環(huán)型社會(huì)，這就產(chǎn)生了一個(gè)新的概念叫做“無(wú)廢城市”。

 建設(shè)“無(wú)廢城市”需減少垃圾產(chǎn)生量。“無(wú)廢城市”要求城市物質(zhì)流實(shí)現(xiàn)閉環(huán)，盡量沒(méi)有廢棄物排放。換句話(huà)說(shuō)，是要把填埋和焚燒這樣的處置方式最小化。一般來(lái)說(shuō)，如果垃圾處置的量少于10%，就可認(rèn)為已經(jīng)接近了“無(wú)廢城市”的標(biāo)準(zhǔn)。如紐約現(xiàn)在的垃圾處理主要以填埋為主，紐約的“無(wú)廢城市”計(jì)劃是到2030年填埋量減少90%，只剩下10%由填埋處理,其他都在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式加以避免和減少。這是最高境界，也是提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的真正所向。上海的最終目標(biāo)也是要向之看齊。

而要成為“無(wú)廢城市”，最重要的一點(diǎn)是減少產(chǎn)生量的問(wèn)題。垃圾的資源化利用是減少垃圾處置量，進(jìn)行再循環(huán)（Recycle）。但是這只是循環(huán)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)發(fā)展的最低要求，更高的要求是再利用（Reuse）和減量化（Reduce）。“垃圾革命”的高目標(biāo)就是圍繞這三個(gè)R來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

提高資源生產(chǎn)率和循環(huán)率、降低處置量。日本的循環(huán)型社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，是用1990年作為基準(zhǔn)年或者底線(xiàn)來(lái)計(jì)算，按照物質(zhì)流的出口、中間、入口提出了三個(gè)目標(biāo)，可概括為“一低兩高”。

首先是處置量要降低。日本計(jì)劃在末端處理階段大幅度降低垃圾末端處置率，目標(biāo)是2010年比1990年減少75%。

其次是循環(huán)率要提高。日本計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)過(guò)程中的資源循環(huán)利用率比1990年提高80%。資源循環(huán)利用不僅包括末端的堆肥和資源再生利用，更包括產(chǎn)品的反復(fù)使用、用服務(wù)模式替代產(chǎn)品擁有模式等幾種情況。

 再者是資源生產(chǎn)率要提高。進(jìn)口端的資源生產(chǎn)率，就是將資源消耗與GDP進(jìn)行比較，大幅度提高單位資源的GDP產(chǎn)出。循環(huán)經(jīng)濟(jì)非常關(guān)注的是資源生產(chǎn)率，日本的規(guī)劃是進(jìn)口端的資源生產(chǎn)率比1990年提高100%。

上海的更高戰(zhàn)略：走向低廢無(wú)廢城市

“垃圾革命”包括兩個(gè)階段、兩種思維。最高狀態(tài)的發(fā)展是物品分享，這是減量化。第二個(gè)狀態(tài)是物品的反復(fù)利用，如用玻璃杯替代一次性水杯，這是再利用。第三個(gè)狀態(tài)是資源化，這是再循環(huán)。第四個(gè)狀態(tài)是無(wú)害化處置，包括焚燒和填埋。未來(lái)更高的戰(zhàn)略是要進(jìn)入以物品分享為主的高級(jí)狀態(tài)，建成幸福的低廢無(wú)廢城市。焚燒、填埋都只是過(guò)渡方式。