好文推薦！關(guān)于“無廢城市”你了解多少？一文看懂“無廢城市”的概念、國際案例與中國實(shí)踐

1.“無廢”理念形成背景 

2. “無廢城市”概念辨析 

二、 無廢城市建設(shè)的國際案例與經(jīng)驗(yàn) 

1. 美國的“無廢”體系 

2.加拿大 

3.歐盟“零廢物計(jì)劃” 

4.日本“循環(huán)型社會(huì)” 

5.新加坡“可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖” 

三、中國實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn) 

1.“無廢城市”提出背景和意義 

2.政策梳理 

3.“無廢城市”的中國實(shí)踐 

4.試點(diǎn)地區(qū)案例 

四、“無廢城市”建設(shè)一些“冷”思考 

1.建設(shè)基礎(chǔ)比較薄弱 

2.中國建設(shè)“無廢城市”的優(yōu)勢 

3.建設(shè)過程中的難點(diǎn)問題 

4.“無廢城市”建設(shè)要點(diǎn) 

1.“無廢”理念形成背景

“無廢”一詞源自英文“Zero Waste”，常被譯為零廢物、零廢棄物、零廢棄、零垃圾、零填埋和零浪費(fèi)等。“Zero Waste”一詞最早出現(xiàn)在1973年美國耶魯大學(xué)化學(xué)博士保羅·帕爾默（Paul Palmer）創(chuàng)建的“零廢物系統(tǒng)公司”（Zero Waste Systems In C.），這家公司主要從事化學(xué)品的回收和再利用。其產(chǎn)生的最初背景是工業(yè)化和城市化導(dǎo)致大量城市固廢垃圾產(chǎn)生和填埋焚燒處置方式對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞。

伴隨工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人均收入水平的提高帶動(dòng)了對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求。人們消費(fèi)的產(chǎn)品種類越來越多，更換頻率越來越高，并且需要大量的一次性用品及包裝。這一方面導(dǎo)致了資源枯竭和能源危機(jī)，另一方面也導(dǎo)致了大量廢物的產(chǎn)生。垃圾處置途徑主要有填埋、焚燒、堆肥和回收利用等。像美國等土地資源相對(duì)充足的國家，填埋成為其主要的處理方式。而像北歐及日本等國家，由于普遍國土面積較小，人口密度較大，固廢填埋并不是特別經(jīng)濟(jì)的選擇，所以焚燒比例相對(duì)較高。出于城市地區(qū)垃圾填埋場的短缺以及垃圾焚燒廠（垃圾發(fā)電技術(shù)）對(duì)環(huán)境造成不良影響的顧慮，最初的“無廢”聚焦于垃圾的回收再利用和無害化處理，即在生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的各種廢棄物，可以作為其他產(chǎn)業(yè)的原料加以利用，實(shí)現(xiàn)生活垃圾循環(huán)再利用的最大化。

20世紀(jì)90年代開始，急速增長的垃圾數(shù)量和種類不僅要求廢物的收集系統(tǒng)愈加復(fù)雜，還對(duì)城市有限的廢物處理能力提出挑戰(zhàn)。同時(shí)，國際上有多個(gè)NGO環(huán)保組織，宣傳“無廢”運(yùn)動(dòng)，“無廢”理念引起更廣泛的關(guān)注，其關(guān)注的問題也逐步演變?yōu)槿绾蜗到y(tǒng)化解決城市垃圾問題。2002年零廢棄國際聯(lián)盟（Zero Waste International Alliance，簡寫為ZWIA）成立，其主要目標(biāo)之一是建立標(biāo)準(zhǔn)以指導(dǎo)“零廢棄”戰(zhàn)略在全球的發(fā)展。2006年，保羅·帕爾默成立了零廢棄研究所（Zero Waste Institute），一個(gè)非盈利機(jī)構(gòu)，主要從事在工業(yè)和商業(yè)領(lǐng)域運(yùn)用“零廢棄”原理實(shí)現(xiàn)垃圾減量，出版和發(fā)表環(huán)境影響報(bào)告和零廢棄影響報(bào)告。2010年底，歐洲第一個(gè)零廢物研究中心在意大利成立……

經(jīng)過三十多年的發(fā)展演化，“無廢”理念從注重末端治理提高回收利用率轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卦搭^減量和過程再使用的“廢物倒金字塔”新型管理理念。許多西方國家的城鎮(zhèn)和機(jī)構(gòu)將“零垃圾”目標(biāo)納入其垃圾管理戰(zhàn)略，“無廢城市”概念便被作為城市垃圾管理和垃圾減量的終極目標(biāo)。

2.“無廢城市”概念辨析

“無廢城市”是一種先進(jìn)的城市管理理念，目前在國際上沒有統(tǒng)一的定義，也沒有有統(tǒng)一的“無廢”標(biāo)準(zhǔn)。最具有共識(shí)的是無廢國際聯(lián)盟對(duì)“無廢”的定義，即“通過負(fù)責(zé)任地生產(chǎn)、消費(fèi)、回收，使得所有廢棄物被重新利用，沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場、海洋，從而不威脅環(huán)境和人類健康”。這一定義的核心是沒有廢棄物焚燒和填埋，對(duì)城市廢棄物管理的要求較高。

從內(nèi)涵上看，“無廢城市”的概念的是相對(duì)的。即使是日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)的“無廢城市”，也不追求實(shí)現(xiàn)絕對(duì)意義上的固體廢物零排放。大多城市根據(jù)此定義并結(jié)合自身情況提出“無廢城市”的概念。舊金山市、溫哥華市、上勝町、奧克蘭市采用無廢國際聯(lián)盟的定義。馬斯達(dá)爾城、卡潘諾里市、悉尼市等對(duì)“無廢城市”的定義指沒有廢棄物被填埋，個(gè)別城市如盧布爾雅那市定義的“無廢城市”為廢棄物總量減少一定比例。

我國同樣也參考“無廢國際聯(lián)盟”定義，并在推出的“無廢城市”試點(diǎn)方案同樣強(qiáng)調(diào)：“無廢城市”并不是沒有固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用?！被谶@種理念，我國對(duì)“無廢城市”的官方定義是：“以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為指導(dǎo)，通過推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，最大限度推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，將固體廢物填埋量降至最低的城市發(fā)展模式?！边@與發(fā)達(dá)國家的定義本質(zhì)上是相同的，但更符合我國國情。

“無廢城市”概念也是動(dòng)態(tài)的。近年來，一些國家和地區(qū)不斷挖掘拓展“無廢”的內(nèi)涵和外延，設(shè)置更高水平的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。如新加坡作為城市型國家，將2019年定為“邁向零廢棄”年，并推出首個(gè)“零廢棄總藍(lán)圖”，旨在建立“零廢棄國家”。2017年，杜祥琬院士等研究認(rèn)為，我國未來將從“無廢城市”試點(diǎn)逐步過渡到“無廢社會(huì)”?！盁o廢社會(huì)”是“通過創(chuàng)新生產(chǎn)和生活模式，構(gòu)建固廢分類資源化利用體系等手段，動(dòng)員全民參與，從源頭對(duì)廢物進(jìn)行減量和嚴(yán)格分類，并將產(chǎn)生的廢物，通過分類資源化實(shí)現(xiàn)充分甚至全部再生利用，使整個(gè)社會(huì)建立良好的廢物循環(huán)利用體系，達(dá)到廢物近零排放，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)共贏”。

“無廢城市”管理的核心理念是從資源的開采和加工到垃圾處置的整個(gè)生命周期實(shí)現(xiàn)垃圾減量，最終實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值的最大化（垃圾的零填埋和焚燒）。整體生命周期大致包括七個(gè)階段：資源的開采和加工、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、產(chǎn)品制造、產(chǎn)品消費(fèi)和垃圾的產(chǎn)生、垃圾管理、垃圾處理、垃圾處置。

總的來說，“無廢城市”是一個(gè)新的城市管理概念，是一種城市固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理?！盁o廢”不是城市不產(chǎn)生固廢，而是根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，達(dá)到不同的“廢物”排放和利用目標(biāo)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和廢棄物管理體系的完善，建立“無廢城市”成為越來越多國家和城市的規(guī)劃目標(biāo)。2015年，美國市長會(huì)議發(fā)布了“支持城市無廢原則”的決議，2018年，全球23個(gè)城市聯(lián)合發(fā)布了“建立無廢城市”的宣言等。美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯(lián)酋馬斯達(dá)爾城、意大利卡潘諾里市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個(gè)城市已明確提出建設(shè)“無廢城市”，其建設(shè)成效已獲得國際社會(huì)認(rèn)可。全球不同區(qū)域國家推動(dòng)“無廢城市”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，為我國提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。目前，部分國家或地區(qū)已陸續(xù)在“無廢城市”建設(shè)方面進(jìn)行了實(shí)踐并取得了一定成果。

1.美國的“無廢”體系

美國“無廢”體系下的管理內(nèi)容主要是城市生活中產(chǎn)生的固體廢物（包括日常生活垃圾、餐廚垃圾、建筑廢物等）。美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）網(wǎng)站列出了100項(xiàng)“無廢”措施，涉及相關(guān)目標(biāo)和規(guī)劃的制定、地方政府政策的執(zhí)行、街邊廢物收集、食物垃圾處理、處理設(shè)施建設(shè)、回收體系建設(shè)、建筑廢物處理、處置方式的限制要求、強(qiáng)制性措施、宣傳教育等諸多方面。每項(xiàng)措施都鏈接了真實(shí)的本土實(shí)踐案例，并對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)闡述和示范。

此外，EPA還開發(fā)了一款名為“管理和改造廢物流”的政策選擇評(píng)估工具。該工具集合了上述的100項(xiàng)措施及相關(guān)實(shí)踐案例，并對(duì)每一項(xiàng)措施從使用部門、適合的廢物種類、分類效果、對(duì)溫室氣體減排的貢獻(xiàn)、可接受程度、適用范圍、知識(shí)儲(chǔ)備要求等方面進(jìn)行了分類或分級(jí)。從事固體廢物管理的相關(guān)人員可以通過該工具，快速找到特定目標(biāo)下的有效措施，為決策的制定提供有力的支撐。

由于美國實(shí)行聯(lián)邦制，國家和地方存在明顯的事權(quán)劃分，美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）與地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)也不存在上下級(jí)關(guān)系。EPA負(fù)責(zé)制定法規(guī)以及從事相關(guān)的科研事項(xiàng)，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)則根據(jù)本地的具體情況，制定本地的環(huán)境保護(hù)政策和計(jì)劃，并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行環(huán)境管理。

美國城市案例：舊金山市

2002年，美國舊金山宣布了“到2020年實(shí)現(xiàn)零垃圾進(jìn)入填埋場”的愿景。為達(dá)成這一目標(biāo)，舊金山對(duì)特定材料的使用實(shí)施了嚴(yán)格的立法管理，包括禁止在餐飲服務(wù)中使用聚苯乙烯泡沫塑料（2006年），強(qiáng)制性回收建筑垃圾（2007年），禁止藥店和超市使用塑料袋（2009年）和禁止出售塑料水瓶（2014年）等。為確保禁令的有效實(shí)施，舊金山在住宅、企業(yè)和學(xué)校等地點(diǎn)開展了廣泛的宣傳活動(dòng)，幫助市民了解適當(dāng)?shù)膹U物處理方法，并通過財(cái)政激勵(lì)手段鼓勵(lì)市民將廢物從混合廢物箱轉(zhuǎn)移到指定用于回收或堆肥的垃圾箱。針對(duì)在城市固體廢物中占比最高的城市食物垃圾，舊金山推出了美國第一個(gè)也是最大的“城市食物垃圾堆肥收集計(jì)劃”，將收集的食物垃圾和其他可堆肥材料轉(zhuǎn)化為供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民使用的混合肥料。在此努力下，舊金山在2012年實(shí)現(xiàn)了近80%的廢物減量，在美國所有主要城市中比例最高。

美國城市案例：奧克蘭市

由于美國實(shí)行聯(lián)邦制，國家和地方存在明顯的事權(quán)劃分，美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）與地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)也不存在上下級(jí)關(guān)系。EPA負(fù)責(zé)制定法規(guī)以及從事相關(guān)的科研事項(xiàng)，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)則根據(jù)本地的具體情況，制定本地的環(huán)境保護(hù)政策和計(jì)劃，并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行環(huán)境管理。

以舊金山灣區(qū)奧克蘭市（Oakland  City）的“無廢”策略為例，其目標(biāo)是到2020年，將需要處置的廢物量從2005年的40萬噸/年減少到4 萬噸/年。完成90%的減量目標(biāo)不是某一項(xiàng)措施能夠單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的，需要制定源頭減量、過程循環(huán)、末端回收的綜合策略，構(gòu)建多方參與的“無廢”管理體系。

奧克蘭對(duì)產(chǎn)品實(shí)行全生命周期管理，對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)、回收、處置行為實(shí)行全過程管理。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，倡導(dǎo)生產(chǎn)商承擔(dān)廢物處理責(zé)任，杜絕使用非環(huán)境友好型材料，采用可拆解和方便回收的產(chǎn)品設(shè)計(jì)；在消費(fèi)環(huán)節(jié)，通過教育和宣傳，引導(dǎo)綠色消費(fèi)，選擇環(huán)境友好型產(chǎn)品，杜絕過度包裝，提倡通過維修、再利用、捐贈(zèng)等方式強(qiáng)化物品的使用；在回收環(huán)節(jié)，通過再制造、堆肥、梯級(jí)使用、能量回收等方式，提高資源利用率；在處置環(huán)節(jié)，通過合理的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，制定激勵(lì)措施，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等方法，提升廢物回收量，減少處置量。

2.加拿大

加拿大城市案例：溫哥華市

加拿大溫哥華市自 2011 年來陸續(xù)出臺(tái)了多份包括成為“無廢城市”的計(jì)劃，并在 2018 年出臺(tái)了《無廢2040》戰(zhàn)略計(jì)劃，明確提出到 2040年實(shí)現(xiàn)沒有城市廢棄物（包括生活、商業(yè)及建筑廢棄物）被焚燒或填埋的“無廢目標(biāo)”，并系統(tǒng)提出了到 2040 年實(shí)現(xiàn)“無廢城市”的理念方法、優(yōu)先領(lǐng)域及各領(lǐng)域?qū)㈤_展的工作。

溫哥華市強(qiáng)調(diào)減少廢棄物帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效應(yīng)，因此形成了多行業(yè)多機(jī)構(gòu)互相協(xié)作的局面。整體來看，溫哥華市的廢棄物管理體系以政府主導(dǎo)、生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)、家庭分類投放、商業(yè)企業(yè)簽約專門服務(wù)商、建筑企業(yè)確保重復(fù)和循環(huán)利用建筑廢棄物、市政企業(yè)負(fù)責(zé)廢棄物收集及處理，以及大量的私營企業(yè)和非盈利機(jī)構(gòu)廣泛參與廢棄物收 集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)。溫哥華市所在的不列顛哥倫比亞省及大溫哥華地區(qū)嚴(yán)格管理城市廢棄物，溫哥華市在遵守后兩者制定的法律、標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定自身的廢棄物管理體系。

在家庭生活廢棄物方面，溫哥華市政府為每戶家庭免費(fèi)提供灰色垃圾箱收集用于焚燒或填埋的生活廢棄物、以及綠色垃圾箱收集廚余；Recycle BC公司通過在住宅區(qū)放置不同類垃圾箱及上門服務(wù)，為所有家庭提供可循環(huán)利用的生活廢棄物的收集及循環(huán)利用服務(wù)。

在商業(yè)廢棄物方面，溫哥華市要求商業(yè)企業(yè)必須簽約廢棄物處理商。在建筑廢棄物方面，該市要求建筑企業(yè)必須重復(fù)及循環(huán)利用建筑廢棄物，并規(guī)定了比例。溫哥華市采用生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任制，要求生產(chǎn)企業(yè)從產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、材料選擇，到產(chǎn)品生命周期結(jié)束時(shí)對(duì)其回收處理，并且不斷擴(kuò)大生產(chǎn)企業(yè)的范圍。

此外，溫哥華市及其所在的不列顛哥倫比亞省及大溫哥華地區(qū)不斷頒布新的地方法則，如禁止有機(jī)生活廢棄物隨意投放、禁止一次性產(chǎn)品使用等，以進(jìn)一步減少廢棄物并增加循環(huán)利用。這些管理模式、法律、措施為實(shí)現(xiàn)“無廢城市”打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，2016 年的城市廢棄物焚燒和填埋率僅為 38%。

3.歐盟“零廢物計(jì)劃”

歐盟的“零廢物計(jì)劃”是由循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念發(fā)展而來的，更多關(guān)注于經(jīng)濟(jì)體系的重新構(gòu)建。歐盟委員會(huì)在2014年和2015年先后發(fā)布了“邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢物計(jì)劃”(Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe)、“循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃”(Closing the loop—An EU action plan for the Circular Economy)，提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的深化是指產(chǎn)品、材料和資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值維持時(shí)間最大化、廢物產(chǎn)生量最小化，發(fā)展可持續(xù)的、低碳的、資源節(jié)約的和競爭性的經(jīng)濟(jì)。

“零廢物計(jì)劃”實(shí)施框架包括生產(chǎn)、消費(fèi)、廢物管理、變廢物為資源的產(chǎn)品生命周期四個(gè)環(huán)節(jié)，并分別設(shè)定了優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和行動(dòng)時(shí)間表。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的政策目標(biāo)主要包括激勵(lì)循環(huán)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、鼓勵(lì)提高生產(chǎn)效率的示范和創(chuàng)新。消費(fèi)環(huán)節(jié)主要有四個(gè)政策目標(biāo)，包括向消費(fèi)者提供可靠信息、強(qiáng)化產(chǎn)品維修和升級(jí)、創(chuàng)建消費(fèi)新模式、發(fā)揮公共采購對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)作用。廢物管理環(huán)節(jié)的政策目標(biāo)包括確定提高回收率的長期目標(biāo)、明確并簡化有關(guān)廢物的概念、確定降低填埋量的長期目標(biāo)、采用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行有效的垃圾管理。資源再生環(huán)節(jié)的政策目標(biāo)包括建立標(biāo)準(zhǔn)保證再生資源質(zhì)量、增加再生資源的使用、安全處理化學(xué)品、加強(qiáng)資源流動(dòng)研究。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)和生產(chǎn)易于回收和再利用的產(chǎn)品。修訂“生態(tài)設(shè)計(jì)指令”，根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的原則設(shè)計(jì)產(chǎn)品，并提出一系列提高產(chǎn)品可修復(fù)性、可升級(jí)性、耐用性和可回收性的具體措施；指導(dǎo)各產(chǎn)業(yè)部門的最佳可用技術(shù)參考文件，涵蓋廢物管理和資源利用效率指南及最佳實(shí)踐案例。

在消費(fèi)環(huán)節(jié)，幫助消費(fèi)者選擇可持續(xù)的產(chǎn)品和服務(wù)。向消費(fèi)者提供充足的信息，包括產(chǎn)品能效、原材料及產(chǎn)品生命周期末端回收的可能性等。推動(dòng)綠色聲明的完善，提高生態(tài)標(biāo)簽的效力。建立有利于向消費(fèi)者提供完善的維修、共享和循環(huán)利用的服務(wù)體系。

在廢物管理環(huán)節(jié)，提出適應(yīng)歐盟各國國情的具體政策手段，包括明確并簡化廢物、副產(chǎn)品等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)定義，優(yōu)化統(tǒng)計(jì)方法；針對(duì)回收率較低的成員國制定特別規(guī)則，引入預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)測目標(biāo)執(zhí)行情況；使有害廢棄物更具可追溯性；更多使用經(jīng)濟(jì)手段(如填埋稅)來減少需要填埋的垃圾數(shù)量；擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任制度的一般要求，把生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品的責(zé)任延伸到產(chǎn)品消費(fèi)后期；對(duì)企業(yè)設(shè)計(jì)更環(huán)保的產(chǎn)品以及建立修復(fù)、回收和循環(huán)系統(tǒng)提供直接的資金激勵(lì)。

在資源化利用方面，主要是振興再生資源市場。明確再生資源的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及“最終廢物”的法律定義，再生資源不再納入“廢物”管理范疇。

歐洲城市案例：德國柏林市

柏林是德國第一大城市，是歐洲無廢城市網(wǎng)絡(luò)的成員，也是德國廢棄物管理的示范區(qū)域之一。實(shí)現(xiàn)“無廢城市”是柏林長期性、根本性的目標(biāo)，通過不斷努力，該市日益成為全球“無廢城市”的引領(lǐng)者。柏林的廢棄物管理的關(guān)鍵在于促進(jìn)公眾參與，提高廢棄物的回收、循環(huán)和再利用。德國聯(lián)邦和各州目前有關(guān)環(huán)保的法律、法規(guī)達(dá) 8000 多部，是世界上擁有最完備、最詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)體系的國家。德國政府制定了一套嚴(yán)格的處罰規(guī)定，并設(shè)有“環(huán)境警察”，對(duì)包括柏林在內(nèi)的所有城市的廢棄物產(chǎn)生者進(jìn)行嚴(yán)格管理。在此背景下，柏林市制定了完善的城市廢棄物管理體系，采用嚴(yán)格的行政措施、多主體參與協(xié)作、高度專業(yè)化運(yùn)作。同時(shí)，柏林市不斷加強(qiáng)立法，并且通過采用高效的廢棄物收集體系、嚴(yán)格管理廢舊汽車、引入新型垃圾桶、實(shí)行塑料瓶押金制度等措施不斷優(yōu)化廢棄物管理體系，提高廢棄物的回收利用、減少焚燒填埋，從而為實(shí)現(xiàn)“無廢城市”打下了基礎(chǔ)。

4.日本“循環(huán)型社會(huì)”

日本在2000年通過了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，提出通過廢物減量化及資源化等手段降低日本的資源消耗效率，減輕當(dāng)?shù)丨h(huán)境負(fù)擔(dān)。自2003年起，日本政府陸續(xù)發(fā)布四份《推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成基本計(jì)劃》，以五年為一個(gè)周期推動(dòng)日本循環(huán)型社會(huì)的建設(shè)計(jì)劃，目前已完成第三階段。

第三階段的總體目標(biāo)是：進(jìn)一步遏制廢物產(chǎn)生和開展循環(huán)利用來減少廢物的土地填埋處理量；提高回收質(zhì)量；進(jìn)一步減少自然資源的利用和環(huán)境負(fù)擔(dān)，通過回收金屬、使用可再生資源和生物質(zhì)作為能源來保障資源供應(yīng)和安全等。具體目標(biāo)為：到2020年，資源生產(chǎn)率達(dá)到46萬日元/噸（約27000元人民幣/噸，比2000年增加約80%），循環(huán)利用率達(dá)到17%（比2000年增加約70%），最終處置量為1700萬噸（包括1275萬噸工業(yè)廢物，比2000年減少約70%）。

第三階段《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》確定了8個(gè)領(lǐng)域的國內(nèi)措施，包括建設(shè)循環(huán)型社會(huì)并重視廢棄物減量化和再利用的質(zhì)量、建立低碳和諧共存社會(huì)的綜合努力、推進(jìn)地方資源回收區(qū)建設(shè)、促進(jìn)廢物和生物質(zhì)資源能源化利用、發(fā)展廢物回收利用工業(yè)、合理處置廢物、切實(shí)落實(shí)廢物減量及循環(huán)處置等法律要求、推動(dòng)環(huán)境教育及信息分享和提高公眾意識(shí)。此外還有2個(gè)領(lǐng)域的國際努力措施，包括促進(jìn)“3R”國際合作和支持日本回收工業(yè)的海外發(fā)展、完善促進(jìn)廢物資源循環(huán)國際轉(zhuǎn)移的進(jìn)出口措施。

在執(zhí)行上，日本政府每年進(jìn)行年度廢物管理調(diào)查，調(diào)查的信息包括產(chǎn)生的廢物數(shù)量以及通過回收、堆肥和焚燒處理的廢物量。該數(shù)據(jù)庫向地方政府和公眾開放，地方政府使用數(shù)據(jù)庫信息不斷評(píng)估改進(jìn)廢物管理流程，公眾和學(xué)術(shù)組織也可以使用這些數(shù)據(jù)來評(píng)估廢物管理系統(tǒng)的有效性。同時(shí)，日本政府也根據(jù)地方政府提交的廢物管理計(jì)劃向市政當(dāng)局提供補(bǔ)貼，用以發(fā)展和改善當(dāng)?shù)貜U物處理設(shè)施。補(bǔ)貼通常覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成本的1/3，而對(duì)于先進(jìn)設(shè)施補(bǔ)貼往往占項(xiàng)目成本的一半。在日本國家政府和地方政府之間在數(shù)據(jù)收集和融資等方面有效合作的基礎(chǔ)上，形成了日本高效的固體廢物管理系統(tǒng)，當(dāng)前日本每年產(chǎn)生的近4400萬噸廢物中僅有1%進(jìn)入垃圾填埋場。

日本城市案例：九州市

日本北九州市是聯(lián)合國表彰的環(huán)境治理典型城市，創(chuàng)造了“北九州模板”。日本北九州市形成了環(huán)境局指導(dǎo)、北九州市環(huán)保公司的規(guī)范處理、廢棄物管理網(wǎng)絡(luò)化共治、公民積極參與的官、產(chǎn)、學(xué)、民合作機(jī)制。近 30 年來，日本北九州市積極推行 3R（Reduce，Reuse，Recycle，即減量化、重復(fù)使用、循環(huán)利用）促進(jìn)物質(zhì)循環(huán)，制定重點(diǎn)領(lǐng)域的政策法規(guī)包括采用分體式廢棄物收集、使用專門的生活垃圾袋等，同時(shí)積極宣傳環(huán)境保護(hù)和廢棄物管理理念、重視環(huán)?？蒲屑叭瞬排囵B(yǎng)、打造北九州市零碳社區(qū)和北九州市的生態(tài)鎮(zhèn)中心等廢棄物管理示范項(xiàng)目、加強(qiáng)廢棄物管理國際合作和對(duì)外宣傳。日本北九州市的“無廢城市”建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，在環(huán)境治理國內(nèi)國際的影響力持續(xù)提升。

5.新加坡“可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖”

新加坡于2015年提出了“新加坡可持續(xù)藍(lán)圖2015”，其主要目標(biāo)是：到2030年，新加坡的廢物回收率達(dá)到70%，生活垃圾回收率達(dá)到30%。非生活垃圾回收率達(dá)81%?！靶录悠驴沙掷m(xù)藍(lán)圖2015”提出了邁向“零廢物”國家的四項(xiàng)基本措施和五項(xiàng)具體計(jì)劃。

四項(xiàng)基本措施包括：一是在所有新組屋中為可回收廢物建設(shè)中央垃圾溜槽，并通過更好的基礎(chǔ)設(shè)施支持促進(jìn)私人住房垃圾的回收；二是在更多組屋中引入氣動(dòng)垃圾運(yùn)輸系統(tǒng)，為垃圾便利、衛(wèi)生的處理提供支持；三是建立一個(gè)綜合的廢物管理設(shè)施將可回收物品從廢物中進(jìn)行分離；四是采取更多措施減少食品飲料行業(yè)的食品垃圾，改善電子電器廢物回收利用。

五項(xiàng)具體計(jì)劃包括：一是新加坡包裝協(xié)議，通過與行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織和廢物管理公司簽署協(xié)議，減少包裝廢物的使用量；二是大型商業(yè)場所強(qiáng)制性廢物報(bào)告，鼓勵(lì)業(yè)主和管理人員采取行動(dòng)改進(jìn)廢物管理，提高廢物回收率；三是設(shè)立"3R"基金，重點(diǎn)關(guān)注食品、塑料和玻璃等回收率較低的廢物流，通過共同資助計(jì)劃鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)開展廢物最小化及回收利用項(xiàng)目；四是建立食品垃圾回收策略，通過在酒店、商場和食品中心就地處理食品垃圾，有效減少和回收食品垃圾；五是·制定實(shí)施全國資源回收電子垃圾伙伴關(guān)系計(jì)劃，通過全國性的自愿合作計(jì)劃提高公眾意識(shí)，以回收所有需要回收的電器和電子設(shè)備。

從全球廢物管理成效來看，雖然部分發(fā)達(dá)國家在城市廢物管理方面取得了一定成績，但成果數(shù)量較少，未能在世界范圍內(nèi)得到大面積推廣，廢物管理轉(zhuǎn)型的痛點(diǎn)還落在法律制度缺失、廢物管理能力有限的發(fā)展中國家上。由于各國家或區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，所以在實(shí)現(xiàn)廢物的健全管理方面也面臨著不同趨勢和挑戰(zhàn)。相對(duì)而言，發(fā)展中國家通常缺乏化學(xué)品和廢物的健全管理體系，廢物管理進(jìn)程也受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的制約，這些都加大了發(fā)展中國家開展有效廢物環(huán)境無害化管理的難度。在此情況下，我國提出的“無廢城市”建設(shè)計(jì)劃將填補(bǔ)發(fā)展中國家開展城市廢物管理的空白，有力推動(dòng)全球廢物管理可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。在第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)上，我國的“無廢城市”建設(shè)計(jì)劃即獲得了各國的積極響應(yīng)。

1.“無廢城市”提出背景和意義

我國是世界上人口最多、產(chǎn)生固體廢物量最大的國家。據(jù)生態(tài)環(huán)境部公開資料，我國目前各類固體廢物累積堆存量約600—700億噸，年產(chǎn)生量近100億噸，且呈逐年增長態(tài)勢。各類固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度大、處理設(shè)施選址難度大，資源利用程度低、協(xié)同處理比例低，“垃圾圍城”矛盾多、非法轉(zhuǎn)移傾倒事件多。這些浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境、影響城市安全運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的“兩大兩低兩多”等突出問題都亟需通過深化改革來統(tǒng)籌解決。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰也在2019年1月23日發(fā)布的署名文章中提到：“固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度高、利用不充分，部分城市‘垃圾圍城’問題十分突出，與人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要還有較大差距?！?/span>

然而與之形成鮮明對(duì)比的是，長期以來，固廢減量化、資源化和無害化的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的剛性不足，激勵(lì)與約束機(jī)制不完善。固廢處理問題的根本在于目前不少地方在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在固廢減量、回收利用與處置問題上考慮不足，嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

所以早在2016年5月出臺(tái)的“土十條”中，就明確要求強(qiáng)化工業(yè)廢物處置工作，嚴(yán)厲打擊非法處置危廢行為。十九大報(bào)告和2018年國務(wù)院政府工作報(bào)告也明確提出要加強(qiáng)固廢和垃圾處置。2018年5月9日生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)“打擊固體廢物環(huán)境違法行為專項(xiàng)行動(dòng)”,即“清廢行動(dòng)2018”此次“無廢城市”建設(shè)的提出，在國家生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，有著政策與規(guī)劃的連貫性，也意味著當(dāng)前我國的固廢處理市場，正從“清廢行動(dòng)”中的嚴(yán)格管控期發(fā)展至建設(shè)“無廢城市”中的綜合處置階段。

“無廢社會(huì)”建設(shè)從城市整體層面繼續(xù)深化固廢管理制度改革，探索建立長效體制機(jī)制，成為我國固廢治理的重要抓手，也是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要內(nèi)容。推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)，對(duì)推動(dòng)固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，促進(jìn)城市綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

“無廢城市”建設(shè)有利于解決城市固體廢物污染問題，提高人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感。推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)，將引導(dǎo)全社會(huì)減少固體廢物產(chǎn)生，提升城市固體廢物管理水平，加快解決久拖不決的固體廢物污染問題，不斷改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)民生福祉。

“無廢城市”建設(shè)有利于深化固體廢物管理制度改革，探索建立長效體制機(jī)制。推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)，是從城市整體層面繼續(xù)深化固體廢物綜合管理改革的重要措施，為探索建立分工明確、相互銜接、充分協(xié)作的聯(lián)合工作機(jī)制，加快構(gòu)建固體廢物源頭產(chǎn)生量最少、資源充分循環(huán)利用、非法轉(zhuǎn)移傾倒和排放量趨零的長效體制機(jī)制提供了有力抓手。

“無廢城市”建設(shè)有利于加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。固體廢物問題本質(zhì)是發(fā)展方式、生活方式和消費(fèi)模式問題。城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，是固體廢物問題解決方案的重要提供者和執(zhí)行者。推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)，使提升固體廢物綜合管理水平與推進(jìn)城市供給側(cè)改革相銜接，與城市建設(shè)和管理有機(jī)融合，將推動(dòng)城市加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式，提高城市綠色發(fā)展水平。

2.政策梳理 

2017年，中國工程院杜祥琬院士牽頭提出《關(guān)于通過“無廢城市”試點(diǎn)推動(dòng)固體廢物資源化利用，建設(shè)“無廢社會(huì)”的建議》和《關(guān)于建設(shè)“無廢雄安新區(qū)”的幾點(diǎn)戰(zhàn)略建議》，獲中央領(lǐng)導(dǎo)的重要批示。

在 2018 年2月全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰表示將推動(dòng)開展“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)。2019 年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，提出“在全國范圍內(nèi)選擇10個(gè)左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘校谌杏蚍秶鷥?nèi)開展“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)。到2020年，系統(tǒng)構(gòu)建“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，探索建立“無廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系，形成一批可復(fù)制、可推廣的“無廢城市”建設(shè)示范模式?！?019年4月，生態(tài)環(huán)境部篩選確定“11＋5”“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，分別為廣東省深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、安徽省銅陵市、山東省威海市、重慶市（主城區(qū)）、浙江省紹興市、海南省三亞市、河南省許昌市、江蘇省徐州市、遼寧省盤錦市、青海省西寧市以及河北雄安新區(qū)（新區(qū)代表）、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（開發(fā)區(qū)代表）、中新天津生態(tài)城（國際合作代表）、福建省光澤縣（縣級(jí)代表）、江西省瑞金市（縣級(jí)市代表）。2019年5月8日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案編制指南》和《“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，試點(diǎn)城市與地區(qū)按要求編制“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案。試點(diǎn)兩年間，深圳等 11 個(gè)城市和雄安新區(qū)等 5 個(gè)特殊地區(qū)積極開展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。

2021年12月15日，生態(tài)環(huán)境部等18部委印發(fā)的《“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)工作方案》提出：“推動(dòng)100個(gè)左右地級(jí)及以上城市開展“無廢城市”建設(shè)，到2025年，“無廢城市”固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度較快下降，綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮?！?/span>

3.“無廢城市”的中國實(shí)踐

從2019年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》開始，“無廢城市”建設(shè)工作已經(jīng)開展了近三年。在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上（生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心編制了《無廢城市國際案例分析報(bào)告》），我國在探索中國特色“無廢”城市的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)有效的第一步，貢獻(xiàn)了創(chuàng)新的“中國方案”。

（1）“無廢城市”的一個(gè)核心理念

我國沒有把零填埋、零焚燒作為明確目標(biāo)，這有對(duì)中國現(xiàn)實(shí)國情的深刻思考。我國對(duì)“無廢城市”的概念提出了自己的理解：“無廢城市”是一種先進(jìn)的城市管理理念，“無廢”并不是指沒有固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是指以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

“無廢城市”建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市固體廢物產(chǎn)生量最小，資源化利用充分和處理處置安全環(huán)保。中國正處于從“多填埋、少焚燒”到“少填埋、多焚燒”的發(fā)展階段，垃圾焚燒發(fā)電是對(duì)巨量垃圾無害化、減量化、資源化處置最科學(xué)最有效的方式。與此同時(shí)，全社會(huì)要弘揚(yáng)新時(shí)尚，大力推進(jìn)垃圾分類、源頭減量，通過前端回收、循環(huán)利用，逐步減少末端垃圾焚燒量。從“多填埋、少焚燒”到“少填埋、多焚燒”再到“少填埋、少焚燒”，并向“零填埋、零焚燒”的終極目標(biāo)無限趨近，就是我國“無廢城市”建設(shè)的路線圖。

（2）“無廢城市”建設(shè)的兩個(gè)“方案”

從2019年的《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》到2021年的《“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)工作方案》，“無廢城市”建設(shè)的原則、目標(biāo)、任務(wù)、步驟和保障措施都更加清晰。試點(diǎn)城市從16個(gè)推廣到100多個(gè)，顯示了我國穩(wěn)步推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)的決心和行動(dòng)。主要任務(wù)中，除了頂層設(shè)計(jì)、工業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、綠色生活方式和危廢領(lǐng)域，新的工作方案還特別強(qiáng)調(diào)了建筑垃圾綜合利用及制度、技術(shù)、市場和監(jiān)管四大體系建設(shè)任務(wù)，工作重點(diǎn)更加突出，也更加系統(tǒng)化。

（3）“無廢城市”建設(shè)的“三級(jí)指標(biāo)”

在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)和我國發(fā)展指標(biāo)體系、綠色發(fā)展指標(biāo)體系等統(tǒng)計(jì)調(diào)查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在我國生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)目標(biāo)體系總體框架下，圍繞《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》總體要求和具體任務(wù)，提出了“無廢城市”建設(shè)的“三級(jí)指標(biāo)”。目前指標(biāo)體系已經(jīng)出了兩版，改動(dòng)不是很大。一級(jí)指標(biāo)有5個(gè)（分別為固體廢物源頭減量、固體廢物資源化利用、固體廢物最終處置、保障能力、群眾獲得感）、二級(jí)指標(biāo)有18個(gè)（主要覆蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、 建筑業(yè)、生活領(lǐng)域固體廢物的減量化、資源化、無害化，以及制度、市場、技術(shù)、監(jiān)管體系建設(shè)與群眾獲得感等18個(gè)方面）、三級(jí)指標(biāo)有60個(gè)（其中必選24項(xiàng)，可選36項(xiàng)）。

“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系是國家生態(tài)文明發(fā)展指標(biāo)體系和綠色發(fā)展指標(biāo)體系的重要組成部分，是試點(diǎn)建設(shè)的重要引領(lǐng)，主要用于指導(dǎo)試點(diǎn)城市識(shí)別工作重點(diǎn)、明確試點(diǎn)建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)。同時(shí)，《指標(biāo)體系》也鼓勵(lì)試點(diǎn)城市在聚焦固體廢物突出問題和試點(diǎn)重點(diǎn)任務(wù)的前提下，根據(jù)各地發(fā)展階段、發(fā)展特征等實(shí)際情況，開展差異性目標(biāo)設(shè)置和指標(biāo)補(bǔ)充，為完善我國固體廢物統(tǒng)計(jì)制度、建立“無廢社會(huì)”指標(biāo)提供支撐。

“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)的四大體系包括：制度體系、技術(shù)體系、市場體系和監(jiān)管體系。16個(gè)試點(diǎn)地區(qū)以“四大體系”建設(shè)為引領(lǐng)，積極開展“無廢城市”建設(shè)。從生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公布的情況來看，試點(diǎn)城市在2020年4月、6月、8月、10月和12月都提交了“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)“四大體系”任務(wù)完成情況以及項(xiàng)目工程的建設(shè)情況。

一是作為基礎(chǔ)的制度體系，主要體現(xiàn)在法規(guī)或政策性文件制定、協(xié)調(diào)機(jī)制建立等方面；二是作為支撐的技術(shù)體系，主要體現(xiàn)在大宗工業(yè)固體廢物零增長、農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化和資源化、危險(xiǎn)廢物全面安全管控的技術(shù)模式建設(shè)等方面；三是作為重點(diǎn)的市場體系，主要體現(xiàn)在固體廢物回收利用處置產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展和骨干企業(yè)培育等方面，在試點(diǎn)建設(shè)過程中，要繼續(xù)把握金融本質(zhì)，發(fā)揮市場體系在“無廢城市”建設(shè)中的支撐作用。；四是作為保障的監(jiān)管體系，主要體現(xiàn)在固體廢物監(jiān)管能力建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè)等方面。

4.試點(diǎn)地區(qū)案例

截止到目前為止，16個(gè)試點(diǎn)均在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公布了“無廢城市”建設(shè)中的亮點(diǎn)模式及工作總結(jié)報(bào)告。總結(jié)了在試點(diǎn)過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為接下來的試點(diǎn)工作奠定了基礎(chǔ)。本文選取海南省三亞市亮點(diǎn)模式。

海南省三亞市

（1）制度引領(lǐng) + 源頭減量 + 陸海統(tǒng)籌 + 公眾參與 + 國際合作的白色污染綜合治理模式

在制度引領(lǐng)方面，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，成立“禁塑工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，高標(biāo)準(zhǔn)制定并印發(fā)《三亞市全面禁止生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實(shí)施方案》，配套出臺(tái)《2020年三亞市禁止生產(chǎn)銷售使用一次性不可降解塑料制品試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《三亞市禁止生產(chǎn)銷售使用一次性不可降解塑料制品試點(diǎn)工作任務(wù)分工方案》，細(xì)化“禁塑”工作任務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，高位推進(jìn)“禁塑”工作。在源頭減量方面，實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)和場所“禁塑”；以“無廢細(xì)胞工程”建設(shè)為抓手，鼓勵(lì)可重復(fù)利用的替代品的使用；推廣綠色農(nóng)業(yè)防控技術(shù)和生物降解農(nóng)膜，促進(jìn)農(nóng)業(yè)塑料廢物源頭減量；規(guī)劃建設(shè)全生物降解塑料制品廠，解決不可降解塑料制品的替代產(chǎn)品供應(yīng)問題。在陸海統(tǒng)籌方面，強(qiáng)化塑料垃圾收集—回收體系建設(shè)；出臺(tái)《三亞市推進(jìn)海上環(huán)衛(wèi)工作實(shí)施方案》，全面啟動(dòng)海上環(huán)衛(wèi)工作；借力河長制、湖長制，加強(qiáng)河道垃圾排查整治，防止河道垃圾進(jìn)入海域。在公眾意識(shí)提升方面，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，建立海洋環(huán)保宣傳教育基地，為公眾搭建常態(tài)化、社會(huì)化的海洋環(huán)?？破掌脚_(tái)。在國際合作方面，加入WWF“凈塑”城市倡議，開展國際間“凈塑”項(xiàng)目合作和經(jīng)驗(yàn)分享，提升三亞在塑料污染防控方面的國際影響力。

（1）基于全方位“無廢細(xì)胞工程”建設(shè)的旅游行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)及“無廢”理念傳播模式

基于三亞市生態(tài)環(huán)境和旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，努力打造從入島到離島的“無廢城市”建設(shè)全方位宣傳和意識(shí)提升，打造以旅游行業(yè)為基礎(chǔ)的全方位“無廢文化”傳播模式；通過開展“無廢機(jī)場”“無廢酒店”“無廢旅游景區(qū)”“無廢島嶼”“無廢賽事”“無廢會(huì)展”、綠色商場、綠色機(jī)關(guān)、綠色社區(qū)等“無廢細(xì)胞工程”建設(shè)，實(shí)施固體廢物減量化、資源化、無害化處理舉措，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和公眾個(gè)人意識(shí)，開展多種形式的宣傳教育，借助文旅產(chǎn)業(yè)傳播生態(tài)文明的旅游文化和“無廢城市”理念，基本形成了基于綠色生活、綠色消費(fèi)模式的從機(jī)場—酒店—旅游景區(qū)—商場—海島的全鏈條精品綠色旅游品牌，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，打造旅游行業(yè)綠色品牌形象，建立基于生態(tài)環(huán)境改善的旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提升戰(zhàn)略。

（3）破解“鄰避效應(yīng)”，解決廢物協(xié)同共治、區(qū)域共治的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)模式

明確以固體廢物處理和資源化利用為主要產(chǎn)業(yè)的園區(qū)定位，將生活垃圾焚燒發(fā)電、建筑垃圾綜合利用、餐廚垃圾處理、危險(xiǎn)廢物預(yù)處理和轉(zhuǎn)運(yùn)中心、再生資源集散中心等固體廢物處理設(shè)施規(guī)劃入園，為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)保障設(shè)施，有效解決“鄰避效應(yīng)”；創(chuàng)新性利用生活垃圾焚燒廠配套醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)，解決區(qū)域醫(yī)療廢物處置難題，提升醫(yī)療廢物處置能力，防范重大疫情可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；將生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等處理設(shè)施向公眾開放，開展工業(yè)旅游示范，提升公眾環(huán)保參與感與獲得感。

相較于其他國家和地區(qū)開展的“無廢城市建設(shè)”，我國“無廢城市”建設(shè)在管理范圍上更加全面，同時(shí)包含了社會(huì)源廢物和工業(yè)源廢物；在建設(shè)目標(biāo)上，我國“無廢城市”建設(shè)計(jì)劃不僅將推進(jìn)我國固體廢物的源頭減量、資源化利用和無害化處置，更將建立起一套“零廢棄物”廢物管理的量化指標(biāo)體系，形成可復(fù)制、可推廣的建設(shè)模式，為世界上其他發(fā)展中國家提供一個(gè)重要的參考樣本。不同于擁有相對(duì)成熟完善的廢物管理體系的發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，我國的廢物管理體系還留有實(shí)踐進(jìn)步的空間。在總體發(fā)展目標(biāo)上，我國更需兼顧多方面考慮，在推進(jìn)廢物管理的同時(shí)推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。這正是其他發(fā)展中國家在施行更為嚴(yán)格的廢物管理策略時(shí)的首要考慮。我國的“無廢城市”建設(shè)將為其他國家提供寶貴的廢物管理轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。

無疑，近年來“無廢城市”建設(shè)是一個(gè)非常“熱”的話題。政府層面，16個(gè)試點(diǎn)城市和地區(qū)兩年內(nèi)加速建立制度、技術(shù)、市場和監(jiān)管“四大體系”，推進(jìn)一大批工程項(xiàng)目落地。市場層面，“無廢城市”背后“萬億級(jí)”固廢處置藍(lán)海引發(fā)企業(yè)關(guān)注。根據(jù)最新行動(dòng)方案，100多個(gè)城市將成為試點(diǎn)，“無廢城市”將持續(xù)大力推進(jìn)。正因?yàn)樗摹盁帷保覀儾判枰印袄洹保ɡ潇o、客觀、全面）地去思考我國“無廢城市”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、優(yōu)勢、難點(diǎn)及重點(diǎn)，方能“行穩(wěn)致遠(yuǎn)、久久為功”。

1.建設(shè)基礎(chǔ)比較薄弱

“無廢”建設(shè)是艱巨的系統(tǒng)工程，發(fā)達(dá)國家絕大多數(shù)城市在制定“無廢城市”目標(biāo)前，均已有數(shù)十年甚至上百年的廢棄物管理經(jīng)驗(yàn)，這為實(shí)現(xiàn)“無廢城市”奠定了良好基礎(chǔ)。回顧過去，中國走過了較為典型的壓縮式工業(yè)化道路，僅用短短的六七十年時(shí)間，完成了發(fā)達(dá)國家300多年的工業(yè)化積累。特別是改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)保持高速增長，人民生活水平大幅提高。然而，中國在締造后起大國增長奇跡的同時(shí)，長期的粗放型發(fā)展方式導(dǎo)致主要污染物排放量居高不下。改革開放后，高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國并沒有建立起一套完善的資源循環(huán)利用體系，“無廢城市”的建設(shè)基礎(chǔ)還很薄弱。因此，無論是從政府管理機(jī)制，還是公眾參與、價(jià)費(fèi)機(jī)制及政企關(guān)系，亦或是資金、技術(shù)和商業(yè)模式的突破，都無法速成。從頂層政策轉(zhuǎn)化成萬億市場紅利，也不是一蹴而就的。溫哥華“無廢城市”計(jì)劃耗時(shí)50年以上，在中國，這也肯定是一個(gè)世紀(jì)工程，我們需要量力而行、循序漸進(jìn)、無限接近，但決心和信心、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)是現(xiàn)在就要有的。

2.中國建設(shè)“無廢城市”的優(yōu)勢

一個(gè)是時(shí)機(jī)上的優(yōu)勢。在工業(yè)化不同階段，一國或地區(qū)的固體廢物規(guī)模變化規(guī)律符合環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC），即當(dāng)人均GDP達(dá)到一定的臨界水平，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)固廢生成的影響由正轉(zhuǎn)負(fù)，并迎來下行拐點(diǎn)。世界范圍來看，這一倒U型曲線的拐點(diǎn)通常發(fā)生在人均GDP為5000～20000美元之間，發(fā)展中國家的臨界值一般要低于發(fā)達(dá)國家。2018年，我國人均GDP約為9900美元，進(jìn)入EKC曲線的臨界區(qū)間。由于固體廢物特別是工業(yè)固廢的減量和無害化往往更具技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，相比其他污染物，固體廢物排放有可能更早達(dá)峰?；谶@一規(guī)律，加大固體廢物治理力度，不僅是改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵步驟，而且對(duì)于降低主要污染物排放的總體水平、形成技術(shù)帶動(dòng)效應(yīng)，從而在較低的人均GDP水平實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境影響脫鉤具有重要意義。在這一背景下，提出“無廢城市”建設(shè)恰逢其時(shí)。

另一個(gè)是制度優(yōu)勢?！盁o廢城市”建設(shè)要探索中國道路，遵循中國式推進(jìn)模式。中國最大的優(yōu)勢還是制度優(yōu)勢。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來說，“無廢城市”建設(shè)是具有正的外部性，離不開政府提供的高質(zhì)量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，必須堅(jiān)持政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌各個(gè)地方來處理，全國一盤棋。同時(shí)，從長遠(yuǎn)來看，更應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制在固廢減量循環(huán)無害化資源化利用中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮好企業(yè)的主體作用，發(fā)展綠色金融，讓市場的力量與行政的力量形成強(qiáng)大合力。政府要加大宣傳引導(dǎo)，普及“無廢理念”，讓更多人認(rèn)同綠色生活和生產(chǎn)方式，“無廢城市”就可以實(shí)現(xiàn)得更快更好。

3.建設(shè)過程中的難點(diǎn)問題

（1）“九龍治水”的分割機(jī)制與固廢管理的協(xié)同相矛盾

由于固體廢物的種類繁雜，分屬于不同部門管理，涉及環(huán)保、發(fā)改、商務(wù)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等多部門和多領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)廢棄物歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工業(yè)危廢歸生態(tài)環(huán)境部、生活垃圾及建筑垃圾歸住建部管理、醫(yī)療危廢歸衛(wèi)生部等，多頭管理、“九龍”治水仍是固廢領(lǐng)域所面對(duì)的突出困難。固廢領(lǐng)域如果需要“協(xié)同處置”，或者在源頭減量、前端收集和后端產(chǎn)業(yè)鏈消納方面要有所破局，首先就會(huì)面臨這個(gè)問題，政府管理端的瓶頸就決定了“無廢城市”創(chuàng)建的復(fù)雜性，亟需打破“事不關(guān)己高高掛起”的部門分割機(jī)制，建立有效暢通的部門協(xié)同機(jī)制。比如業(yè)內(nèi)熟知的餐廚垃圾資源化附屬物有機(jī)肥的消納，建筑垃圾資源化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園建設(shè)等問題，多年來一直受困于此。

“無廢城市”建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，政策能否協(xié)調(diào)各部門形成合力推動(dòng)“無廢城市”建設(shè)是一個(gè)重要問題；而長效機(jī)制能否形成，則關(guān)系到“無廢城市”建設(shè)能否持續(xù)推進(jìn)、取得預(yù)期成效，而避免成為一個(gè)運(yùn)動(dòng)式的創(chuàng)建活動(dòng)。

（2）鄰避效應(yīng)與公眾參與的意愿使“無廢城市”成效大打折扣

建設(shè)“無廢城市”另一個(gè)困難就是公眾參與意愿低，比如推動(dòng)多年的垃圾分類之所以效果不理想，與公眾參與程度低有直接關(guān)聯(lián)。讓每一位公民樹立垃圾分類意識(shí)并積極參與進(jìn)來，是一項(xiàng)巨大的工程。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目亦是如此，國內(nèi)目前的焚燒廠建設(shè)運(yùn)營仍處于規(guī)避“鄰避效應(yīng)”階段，尚未系統(tǒng)性地形成“鄰利”的整體發(fā)展思路。

作為“無廢城市”重要參與主體，公眾參與極其重要。近年來，雖然公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)在不斷提高，但參與環(huán)境保護(hù)、特別是自覺進(jìn)行垃圾分類行動(dòng)不夠。再生資源回收人員被認(rèn)為是“撿垃圾”或“撿破爛”的，受到社會(huì)部分人的歧視。信息公開和宣傳不到位，公眾對(duì)再生資源產(chǎn)品存有偏見；當(dāng)商品冠以“再制造”或“再生”時(shí)，便認(rèn)為質(zhì)量有問題。行動(dòng)方案中“保障設(shè)施用地”的背后，也隱含了環(huán)保設(shè)施選址難的問題。